《中央政府与地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析》.pdf

第24卷 第6期 中国土地科学 2010年6月 China Land Science 中央政府与地方政府在土地垂直管理制度 改革中的利益博弈分析 1 2 3 李名峰 ，曹 阳 ，王春超 （1.华中师范大学管理学院，湖北武汉430079； 2.华中师范大学经济管理学院，湖北武汉430079；3.暨南大学经济学院 摘要：研究目的：通过建立古典博弈模型，分析土地垂直管理制度改革过程中地方政府与中央政府的利益博弈关系，为 土地管理制度的进一步完善提出政策建议。研究方法：古典博弈分析。研究结果：中国土地垂直管理制度改革分两步进 行，是中央政府与地方政府经过利益博弈、相互妥协的结果。为了减少改革的阻力，中央政府应该对地方政府因制度改革 受损的利益进行补偿。研究结论：中央政府在推进土地垂直管理制度改革的同时，还应从“开源”和“节流”两方面进行土 地管理制度的配套改革。 关键词：土地管理；垂直管理；博弈论；制度变迁 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： F301.2 A Analysis on the Benefit Game Between Central and Local Governments in the Reform of Direct Top-down Land Administration System 1 2 3 LIMing-feng,CAOYang,WANGChun-chao 3.CollegeofEconomics,Ji’ Abstract: administrationsystembasingontheprinciplesof“increasetherevenue”and“ ”. 收稿日期：2009- 12- 04 修稿日期：2010- 04- 03 基金项目： 2007年度国家社科基金重大招标项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”（07ZD030）。 第一作者： 李名峰（1976-），男，湖北阳新人，经济师，博士后。主要研究方向为公共管理。 通讯作者：曹阳（1955-），男，湖南临湘人，博士生导师。主要研究方向为农村经济。E-mail：ycao53@163.com 1 Key words: 1 引言 中国实施土地垂直管理制度改革之前，土地管理制度的特点是“条块结合、以块为主”，即地方国土资源管理 部门的用地审批权和领导干部的人事权以地方党委管理为主，仅在业务上接受上级国土资源管理部门领导。在 这种体制下，地方国土资源管理部门实际上是地方政府的下属部门，对于地方政府为追求“政绩”而实施的土地 [1] 违法行为无力制约 。为了遏制日益严重的土地违法行为，2004年4月，国务院下发《关于做好省级以下国土资源 管理体制改革有关问题的通知》，开始实施土地垂直管理制度改革 国基本构建起了从中央到地方的完整的土地垂直管理体系。 [2] 从行政管理学的角度来看，垂直管理可以分为实体性垂直管理和督办性垂直管理两种模式 。实体性垂直管 理是指业务部门自上而下组成独立的垂直管理体系，主要作用是执行中央政府（或省级政府）决策，地方政府不 设同类业务机构。督办性垂直管理是指中央部门在地方设立垂直管理机构，与地方政府同类业务部门并立，主要 作用是通过协作、督促、监督等形式落实中央决策，不承担实体性事务。中国的土地垂直管理制度属于督办性与 实体性相结合的垂直管理制度。从中央到省级政府实行的是督办性垂直管理，这是基于中央与地方事权的合理 划分而做出的制度安排。在土地管理方面，盘活存量建设用地是地方事权，而调控新增建设用地总量和保护耕地 则是中央事权，国家土地督察制度在保证中央职权有效实施的同时，不改变也不取代地方人民政府及其土地主 管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。省级以下国土资源管理部门实行实体性垂直管理（以下简称省级直管 制度），则是为了强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能，有效遏制土地违法行为。 中国的土地垂直管理制度改革经历了建立省级直管制度和建立国家土地督察制度两个阶段。本文将通过构 建古典博弈模型，对土地垂直管理制度改革进程中省级地方政府与中央政府间的利益博弈进行理论分析，解释 土地垂直管理制度改革分为两个阶段进行的原因，并为进一步深化土地管理制度改革提出政策建议。 2 土地垂直管理制度改革过程中的利益博弈 2.1 土地管理制度的外部性模型 青木昌彦指出，演化博弈论适合于分析以惯例和习俗形式体现的制度。因为这一类制度隐含的规则是由参 与人的“天然”特性（例如价值观、偏好和才能等）经长期演化而形成的。而古典博弈模型则更适合于分析诸如规 [3] 范、合同和治理结构之类的制度。这些制度需要界定明确的实施机制，包括强制性的惩罚和规范性预期 。土地