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论府际关系的多中心合作趋势 杨宏山 （中国人民大学 公共管理学院） [摘要]20 世纪 80 年代以来，府际关系已经成为公共行政领域使用频率很高的新概念，成为各国 行政改革普遍关注的重要领域。西方国家的府际关系呈现出多中心、地方分权和合作主义等发展趋势， 中国府际关系改革也呈现出类似的变迁趋势。随着市场经济和市民社会的进一步发展，中国府际关系 的基本发展趋向是，逐步消解高度一体化的传统中央集权体制，形成多中心治理、彼此合作和相互依 存的新型府际关系格局。 [关键词]府际关系；多中心合作；政府治理；发展趋势 一、府际关系的概念与内涵 伴随着经济市场化和地方分权化的发展趋势，近年来，府际关系(intergovernmental relations ，IGR) ，也称政府间关系，已经成为公共行政领域使用频率很高的新概念，成为 各国行政改革普遍关注的重要领域。根据怀特(D. S. Wright) 的说法，府际关系概念的提 [1] 出，最早源自于20 世纪30 年代美国的“新政”改革。 当时，为了应对大萧条时 的 经济社会恐慌局面，美国联邦政府突破了既往的府际分权、各自为政的宪政架构，转而 通过财政补助、法令规范等政策性工具，实质性地介入了州和地方性公共议题的处理。 “二战”之后，美国联邦政府更是经常通过不同的府际关系运作方式，影响州和地方政 府的公共政策规划和执行。20 世纪50 年代，美国国会成立了专门的“府际关系委员会”， 负责监控政府间关系的运作方式和发展走向。20 世纪 80 年代，府际关系已经成为美国 政府治理所普遍认可的概念术语。 顾名思义，府际关系是指不同政府之间的相互运作关系。狭义地讲，府际关系主要 是指上下级政府之间的垂直互动关系；广义地讲，府际关系还包括同级政府间的水平互 动关系、政府内部不同部门间的横向关系，是指各级各类政府以及它们的机构之间的相 互影响、相互作用和相互依存关系。换言之，广义的府际关系，不仅包括中央政府与地 方政府关系以及地方政府间的纵向垂直关系，而且包括不同地方政府间的横向合作关系 以及同一政府内部的不同部门间的横向分工关系。府际关系研究主要关注于不同政府间 的管理幅度、管理权力、互动合作和管理收益等问题。就其实质而言，府际关系是指不 同政府之间的权力配置和利益分配关系，利益关系乃是府际关系的真谛和本质所在。[2] 相对于“中央与地方关系”而言，“府际关系”无疑具有更广泛的适用范围，它不仅可以 涵盖中央与地方关系以及地方政府间的纵向隶属关系，而且可以涵盖互不隶属地方政府 间的竞争合作关系，以及政府各部门间的权力分工关系。 二、西方国家府际关系的发展趋势 20 世纪80 年代以来，伴随着市场竞争、信息技术和政治民主的迅猛发展，西方国家 [3] 的府际关系也呈现出新的发展趋势。 概而言之，这些发展趋势主要表现为以下方面： 1、府际关系的多中心趋势 西方国家大多实行地方自治，近年来，府际关系又呈现出新的发展趋向：不论是联 邦制国家还是单一制国家，其府际关系格局都呈现出多中心发展趋向。一方面，西方国 家的基层政府数量逐渐增加。西方国家由于城市化高度发展，许多新兴城镇纷纷设置自 治区域并成为相对独立的自治市。自20 世纪 80 年代以来，美国地方政府单位的数目一 直在逐渐增加[4]；另一方面，西方国家政府间的等级制逐渐弱化。市政府不论辖区大小， 彼 之间的地位相对平等。例如，加