政府预算中的宪政问题与研究.pdf

垫窒亘篁圭笪壅墼四壁堡窒 !茎垫茎 政府预算中的宪政问题研究 中 文提要 政府预算不仅是个“经济问题、“政治问题，更是个宪政(宪法)问题。现代 预算制度的建立，发轫于代议政治的兴起，而民主政治的根基，在于人民对政府钱 袋的控制权。如果说议会制度是现代民主政治的基石，预算则是奠基的肇因。20世 纪初，民主政治制度已渐臻成熟，同时政府职能逐渐膨胀，公共支出日趋庞大。因 此，预算的性质与政府的角色有了大幅度的转变。政府预算的功能趋于多样化，而 且由消极转为积极，内容更加充实。与之同步，预算制度不仅是民主政治的工具， 更成为形成经济政策与资源公平、有效配置的利器。在法治国家，国家预算是反映 政府施政计划的主要文件，一方面它说明了政府究竟作了多少事情，作了哪些事情； 另一方面它也显示了政府究竟耗费了多少资源，给了哪些人好处和增加了哪些人的 负担。政府预算制度的功能主要表现在资源配置、行政控制和民主监督、效率和平 衡以及公平分配公共资源等四个方面。政府预算对于维持人民基本生活、保障人民 基本权利相当重要；而现代国家经济、教育、文化、环境保护等领域都高度依赖政 府预算，因此政府预算的支出范围也应当投向于保障人民权利和提高行政给付水准 等民生保障方面。 行政部门对于预算的形成具有第一次判断权，立法部门必须加以尊重。历史惯 例和实践中预算提案权大多归属于行政部门，在法理上预算提案权也专属于行政权。 除了行政机关之外，任何其它机关都没有径自向立法机关提出预算案的权力。既然 由行政机关负责财政岁入、货币和经济政策的制定与执行，那么有关岁入、岁出的 预算编拟和提案由行政机关主导就可以避免收支失衡，同时也符合人民主权原则和 权力分立原则。预算审议前的预算草案仅是行政部门为争取立法机关的同意，以各 种施政政策表达所需财源的财务计划。预算提案只能因公共目的和公共利益而“支 出”或“课税，同时预算资金投向也仅限于公共部门。立法机关对于预算案的通过， 意味着在该预算范围内，同意行政权的发动与运作，并给予财政上的保障。 童窑堡塞 墼堕壅篁圭笪壅墼回壁堡窒 ● 现代民主国家预算审议权归属于立法部门，预算制度是立法权控制行政权的一 种机制。立法机关的预算权和立法权是分离而并列的权力，这意味着两者有等价但 不同的权限范围，预算权是对立法权的补充。由于非民选的行政部门对于人民公共 需求的感受不敏锐，所以必须通过预算审议过程中代议士的有效督促，才能充分回 应人民的需要。通过对预算的审议，可以对行政部门发挥监督作用，一方面限制行 政机关权力的扩张，另一方面避免政府支出过度膨胀而加重人民的租税负担，同时 通过立法机关督促、引导政府积极作为。同理，作为预算执行结果的决算审议权也 应当由立法机关行使，审计机关应当隶属于立法机关。 法定预算具有法律性质，属于“法的一种，但是其立法形式和内容与一般法 律是有差异的，预算的法律性质具有相对性。预算的法律性质，与一般法律是有所 区别的。对于预算决议效力，可以细分为“法定预算的效力和“附带决议的效力 两大类。岁入预算不论实际征收金额是否超收或短收，都不存在是否违反法律问题， 即使岁入预算不能如数征收，也只是行政作为不力，应负行政与政治责任而不属于 违法。而岁出预算必须按照相关法定用途、法定条件支用其预算限额。 立法机关所通过的预算，行政机关只能忠实执行。立法机关在审议总预算过程 中，常在相关科目下提出注意事项或附带决议，应当肯定立法机关预算附带决议的 合宪性。立法机关对预算案附加条件或期限，也属于宪法赋予的预算审议权范围。 预算附带决议可以解决我国立法机关有审议预算权而无拨款权的困境。但是，预算 附加的条件是有限制的。这些“决议是否对其它国家机关或人民有拘束力?首先 要以是否属于宪法所定的立法权限为标准，如果这些决议在立法机关固有的立法权 限以内，那么这些决议有“法律性质，具有拘束其它机关和人民的效力；反之，只 具有“建议’’性质，没有法律拘束力。 立法机关应有积极的预算审议权限，而不只限于消极的对行政机关的预算行使 “删减权”。立法机关应有预算科目调整权，针对类、款、项、目的