我国土地资源高效配置的政策阻碍及其改革建议.doc

第 12 卷 第 3 期  南京农业大学学报( 社会科学版)2012. 12(3)  http: / / xbsk. njau. edu. cn 揖 土地问题铱 我国土地资源高效配置的政策阻碍及改革建议 陈利根,龙开胜 ( 南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095) 资源高效配置正面临土地政策目标不明确、政策主体间关系不畅、政策工具应用不当、政策执行不力、政策监控与 评估机制缺乏、配套政策不健全等阻碍,难以满足转变经济发展方式的时代需求。 因此,今后我国应当以转变经 济发展方式为统领,通过改革土地资源配置政策形成机制、建立多元化治理机制、创新土地管理机制和体制、转变 土地利用与管理方式以及构建土地高效配置的政策保障体系,建立起促进区域协调、城乡统筹、产业优化和民生 保障的土地政策体系,实现土地资源高效配置。 关键词:土地资源;高效配置;政策阻碍;政策改革 中图分类号:D035;F205摇 摇 文献标志码:A摇 摇 文章编号:1671-7465(2012)03-0060-06  引摇 摇 言 土地是重要的生产要素。 长期以来,我国经济 增长基本上是走的一条土地资源高消耗、粗放利用 的道路,土地浪费现象较为严重。 当前,我国仍然 处于工业化和城镇化快速发展时期,各项建设对土 地有着强劲需求。 提高土地资源配置效率,是缓解 土地供需矛盾,增强国土资源对我国经济社会发展 的保障能力的重要 途 径。 尽 管 “ 十 一 五冶 期 间, 我 国单位 GDP 建设用地消耗下降 29% ,农业生产能 力提高 10% —20% [1] ,土地资源配置效率有提高。 但目前我国耕地总量仍在不断减少,农地资源过度 消耗,城镇建设用地蔓延趋势明显,土地要素流转 不畅,土地资源总体上处于低效配置状态,与我国 国土资源保障形势和经济社会科学发展的要求极 不相适应。 因此,本文从土地配置政策的角度,剖 析我国土地资源高效配置所面临的政策障碍,提出 改革的思路和具体建议,为实现我国土地资源高效 利用提供政策支撑。  一、我国土地资源高效配置的政策阻碍 1. 土地配置政策目标不明确 摇 摇 由于土地问题具有全局性,涉及资源、财产和 社会管理等诸多内容,土地政策目标实际上是一个 多元化的目标体系。 在已有政策框架下,我国土地 政策目标内涵和外延的界定并不清晰,土地高效配 置在现有政策目标体系中并没有得到充分重视。 第一,政策目标具体内容模糊。 直接表现为政 策目标缺乏明确的针对性或者过于原则性,缺乏具 有操作性的衡量标准,对最终目标和阶段性目标的 分解不够具体,多重目标解构不细,约束性目标和 指导性目 标 划 分 不 清。 这 既 有 某 些 政 策 目 标 ( 如 促进经济社 会 可 持 续 发 展) 不 断 发 展 和 充 实 的 原 因,也有对经济发展和资源集约、环境保护、民生保 障等两难问题认识不清、理解不当的原因。 特别是 对于经济发展和粮食安全等关键政策目标的内涵 理解不够全面,本质内容认识不透彻,导致我国土 地利 用 中 长 期 存 在 重 近 期、 轻 长 远, 重 效 率、 轻 效 收稿日期:2012- 04- 26 作者简介:陈利根,男,教授,博士生导师,研究方向为土地制度与政策。 龙开胜,男,副教授,博士,研究方向为土地制度与政策。 60第 3 期 陈利根,龙开胜:我国土地资源高效配置的政策阻碍及改革建议 益,重数量、轻质量,重增长、轻发展,重外延扩张、 轻内涵挖掘的不良现象。 第二,多元政策目标间的优先序不明确。 我国 长期以来强调经济增长,唯 GDP 马首是瞻,涉及民 生问题的用地被搁置。 并且不同部门对土地政策 目标的认识和追求也更多地是从本部门利益出发 进行考虑,缺乏对城乡之间、区域之间以及产业之 间土地问题的综合考虑,使得经济增长这一政策目 标长期处于优先位置,而环境保护、土地集约等政 策目标则处于次要位置甚至被忽略。 多元政策目 标优先序的不明确以及政策目标动态调整体系尚 2. 土地配置政策主体间关系不畅 在我国现 有 经 济 基 础 和 制 度 框 架 下, 立 法 机 关、行政机关、土地所有者、土地使用者以及其他利 益相关者和公民个人都是我国土地资源配置政策 主体。 目前,政策主体间关系不畅严重阻碍着我国 土地资源高效配置目标的实现。 一是相关政策主体定位模糊,职能交叉,关系 没有理顺。 特别是多头管理、部门利益错综复杂, 管理 部 门 分 工 不 明、 权 责 不 清, 政 出 多 门、 相 互 矛 盾,成为制约土地高效配置的突出难题,相关管理 部门集“ 运动员冶 和“ 裁判员冶 角色于一身,政策主 体缺乏独立、客观地发挥作用的基础。 二是实际发挥作用的土地配置政策主体比较 单一,没有形成多主