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国家政策对农村贫困的影响作者：郇建立　来源：　更新时间：2006年09月02日　编 辑：DB内容摘要：如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展……，另一方面说明政府干预经济生活造成不良后果的例子也...关键词： 政策 农村 粮食 省份 人口 计划 相差 农民 如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展……，另一方面说明政府干预经济生活造成不良后果的例子也很多，因此[我们]很容易提出种种警告，要人们提防政府参与经济生活。政府的失败有可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得过多。 ――阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》 尽管建国以来，尤其是改革开放后，我国的经济发展取得了举世注目的成就，但农村贫困问题依旧是当前不可回避的一个现实问题。[1]从社会学的角度或许可以说，贫困是中国最大的社会问题，而这在农村显得尤为突出。农村能否脱贫致富不仅关系到农民生活水平的提高，而且也关系到中国改革开放和现代化建设能否顺利进行下去，还关系到中国在国际舞台上的形象和地位[2]。因此，农村贫困研究的必要性是不言而喻的。 面对农村贫困的现实，我们不免沉思：为何中国农村总是摆脱不了贫困的纠缠？对此问题，仁者见仁，智者见智。贫困的历史论认为，在封建主义和帝国主义的双重压迫下，农民生活水平一直很低，在这样单薄的基础上迅速提高农民生活水平是很困难的；[3]贫困的政策论认为，在计划体制下，农产品价格过低，对城市经济的政策倾斜影响了农村的进步和发展；贫困的自然条件论认为，土地贫瘠、气候恶劣、交通封闭等自然条件是造成农村贫困的根源。贫困的文化论认为，农民的文化素质低下，即农民所持有的贫困文化，是影响农村脱贫的重要因素之一。[4] 我们认为，农村贫困是复杂的问题复合体，它是由多种因素在特定时空条件下的互动造成的。但是，在本文中，我们重点考察新中国成立后国家政策对农村贫困的影响，换言之，国家政策怎样导致了目前的农村贫困是我们考察的重点。从理论上说，国家政策对农村发展有双重的影响：适当的政策不仅会促进欠发达地区减缓贫困走向富裕，而且也有助于较发达地区更加富裕；不适当的政策则会延缓、阻碍农村经济的发展，使发达地区停滞不前，使欠发达地区更加贫困落后。 改革开放前，我国所实施的多项国家政策，包括城乡隔绝政策、农村经济政策、不平衡的区域发展政策以及消极的人口政策，都在某种程度上对农村发展产生了恶劣的影响，使本来贫困的农村变得更加贫困；改革开放后，尽管上述政策有了极大的改变，但其恶劣影响暂时还难以消除，对农村发展依旧发生着强有力的制约作用。更为重要的是，旨在减缓农村贫困的扶贫政策由于诸种原因却很难达到预期的效果。 城乡隔绝政策与农村贫困 建国后，国家一方面强调消灭工农、城乡和地区这三大差别，另一方面又通过政府行为实施严格的城乡隔绝政策，致使工农互斥、城乡对立。[5]出于工业化以及缓解就业压力的需要[6]，我国在50年代相继实行了一系列政策、制度，防止农民流向城市。 （1）户口迁移制度。新中国成立初期，国内的户口迁移制度只是为了统计人口的需要，迁移入户问题并未受到限制。为防止农村盲流进入城市，1957年12月党中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理切实做好制止农村人口盲目外流的工作。为了维护社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设，1958年1月全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条理》，该条理第20条第2款对农村人口进入城市作出了严格规定：凡没有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入证明者都不能由农村进入城市。这标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度形成。（2）粮油供应制度。1953年以后，随着粮食统购统销政策的推行，我国开始实行粮油供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农户口的粮油供应，不负责农业人口的粮油供应。这在客观上形成了吃商品粮的城市人口和不吃商品粮的农村人口。（3）劳动用工制度。自50年代初实行的劳动用工制度原则上只负责城市非农业人口的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。1957年12月，国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，甚至还规定临时工必须尽量在当地城市中招用。这使得农民务农市民务工成为天经地义的社会分工。（4）社会福利制度。国家规定，城市职工可以享有各项劳保待遇，比如公费医疗、退休养老金等；此外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享受名目众多的补贴及单位近乎无偿提供的住房等，而这一切对农民来说都是可望而不可及的殊荣（参见辜胜阻，1991：132；中国科学院国情分析研究小组