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公共管理学导论 南京大学公共管理学院 王云骏 第一章 绪论 一、公共管理学的意义及其基本问题 1、公共管理学的学科意义 2、中国公共管理的实践背景 （1）政府主导是后发外生型现代化模式的必然路径 （2）市场体制的确立以及WTO成员国的现实是中国政府改革的依据。 （3）经济体制改革与社会体制改革的状况是行政体制和政治体制改革的约束条件。 3、公共管理学的基本问题 （1）公共领域与私人领域 公共领域（public sphere）与私人领域（private sphere）是国家－社会关系中的一对重要概念。也是公共管理学需要界定的重要概念。阿伦特指出：“公共领域与私人领域的区别如同要暴露的东西和要隐藏的东西之间的区别” 。 广义的公共领域包括公共领域（政治公共领域、文学公共领域、科学公共领域等，这些也是市民社会的一部分）和公共权力领域（国家）；广义的私人领域则包括纯私人领域（家庭生活领域）和市民社会（商品交换和社会劳动领域，以及私人生活世界中的社会公共领域）。 （2）公平理想与效率手段 处理好公平与效率的关系及其矛盾是公共管理学需要解决的又一个基本问题。 传统的公共行政学所指的效率是一种“机械性效率”，追求“在给定资源条件下取得最大结果”，因而也称可以称作“技术效率”或“生产效率”。 新公共管理理论强调政府必须担负起促进社会进步发展和社会公平的职责，必须体现了一种另一种效率――“社会性效率”。 （3）宪政主义与管理主义 管理主义(managerialism)是近30年来政府行政改革中所形成的思潮。 “管理主义尽管其中经历管理手段、方式和技巧的诸多变迁，但管理主义者仍没有跨越效率主义的藩篱……依然是主张把立足点放在经济、理性、效率和生产率等价值上” 。“正是在管理主义范式的批评和反省中，现代公共管理的民主范式逐渐浮现甚至构建出来”，表现为一种“宪政主义”（Constitutionalism），即“以法律来约束与公民有关的政府正当权力”。 二、公共管理及其相关概念 1、公共行政 行政是一种特殊的管理形式，是国家的基本职能形态。 Public administration Administration Public Management 自由主义的国家观 马克思主义的国家观：国家是阶级统治的工具。 恩格斯：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” （1）“三权分立”的角度，政府的组织结构 魏洛比：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。 另有学者：“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及他们的相互作用。” （2）政治与行政两分的角度 古德诺：政治——国家意志的表达； 行政——国家意志的执行。 （3）从管理功能的角度 怀特、费富纳的观点； 古立克的POSDCORB七功能说：计划(planning)、组织(organizing)、用人(staffing)、指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting) 西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”。 行政与公共行政 行政作为国家运行的基本内容，在很长的历史时期内，是与国家统治联系在一起的。尽管在对社会公共事务的管理中，行政有着公共性的内容，但总体上行政服务于国家统治的目的。这种行政在功能上属于统治行政。近代以来，政治与行政的混沌状态开始打破，行政的统治职能和管理职能出现了此消彼长的变化，这种变化在20世纪后期出现了质变，统治行政让位于管理行政。统治的合法性很大程度上取决于管理的有效性，目的手段开始发生颠倒。 公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政。 2、公共部门、私人部门及其组成 社会结构建立在政府、市场和市民社会三个要素的相互作用关系之上。 市场要素：由私人企业组织构成，称之为私人部门。追求经济利润最大化。 特征：目标明确；效率优位；组织有效性度量相对容易。 政府要素和市民社会要素分别由政府组织和非政府组织构成，这两大类组织通常合称为公共部门 特征：目标多元；强调公共性 公共性指超越个人和特定私人组织的特殊利益而追求社会共同利益。 （1）由于公共利益的复杂和多元，从市场、政府和市民社会之间并非泾渭分明； （2）公民是公共性的起点； （3）公民参与公共协商不仅具有工具性价值，而且还标志一个人的公共精神和意识； （4）市民社会中的自治性组织在创建民主社会中扮演重要角色； （5）社区公民关心社区规划、可持续发展和地方民主治理等问题。