集体建设用地使用权转让中地方政府行为失落及其对策的分析.pdf

螂螂掣炒 摘要 改革开放30年经济的快速增长，既是地方政府所追求的，也是 中央政府所需要的。在推动高增长的因素中，前20年国有建设土地 起到了发动机的作用，后10年集体建设用地充当起加油站的角色。 特别是后10年里，我国经历了城市建设快速扩大与国有存量建设用 地资源缺乏、地方经济建设项目日益增多与土地供给不足的矛盾越来 越尖锐。因此，地方政府把目光转向了一直为我国法律所限制转让的 集体建设用地上来。在中共中央的政策引导和国土资源部、国务院法 制办的批准下，我国一批地方县市被列为集体建设用地使用权转让的 试点地区并在全国范围迅速开展起来。地方政府依国家相关政策推动 或者管制着集体建设用地使用权的转让。然而地方政府在集体建设用 地使用权转让过程中却出现了一系列的行为失范问题。本文亦是从地 方政府在集体建设用地使用权转让中的失范行为表现为出发点展开 论述，分析了地方政府在集体建设用地使用权转让中行为失范的原 因，并提出了有关法制创新与完善的意见。 本文除引言和结语外，分为三个章节进行论述。第一章作综述。 第一节在阐述集体土地、集体建设用地概念的基础上，明晰集体建设 用地使用权及集体建设用地使用权转让的含义。第二节对地方政府关 于集体建设用地的行为和行为失范进行了探讨和定义。第三节是我国 当前集体建设用地使用权转让政策的归纳总结、集体建设用地使用权 转让类型划分。笔者先从两种有关集体建设用地转让的政策出发归纳 出我国现行两种集体建设用地转让模式。第一种是城乡建设用地增减 “挂钩政策”，第二种是国家“集体建设用地使用权转让试点政 策，两种政策分别对应地方政府主导型转让和规章规范型转让两种 模式。第二章是对两种转让模式下的地方政府行为失范问题进行阐 述。第一种政策下主要存在三个问题。地方政府违反政策规定，片面 追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或 扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；违背农民意愿强拆强建， 挂钩周转指标使用收益分配不规范侵害农民利益；违背政策本意，突 破整理得来的建设用地指标用途。第二种政策下的问题主要表现为干 预农民自愿转让权、侵占转让利益、违法更改规划管制以扩大转让范 围三个方面。接下来对地方政府行为失范的原因从政策、法律、政治、 经济四个层面进行了分析。政策、法律上的原因包括转让政策本身的 固有缺陷、集体土地产权主体不明晰。政治经济上的原因为追求不科 学的政绩观与谋求土地财政。第三章是针对以上问题的对策研究。总 的来说有立法上的构想和规范地方政府在集体建设用地使用权转让 中行为的配套制度建议两个方面。立法上以强化农民集体土地产权为 基础，制定全国统一的《农村集体建设用地使用权转让(暂行)条列》。 除此之外再加以完善集体、农民、政府三者之间的利益分配制度、乡 村土地利用规划制度与政府行为失范的责任追究制度三个配套措施。 笔者设想了这两种途径去限制与规范地方政府的行政权力，力图达到 规范地方政府行为的目标。 关键词：集体建设用地；使用权；土地权利；行为失范 II ABSTRACT The economic in 30 ofreformand rapid growthpastyears is thelocal needed openingup pursuedby government，andby central State—ownedconstructionland a government． played roleasan to the inthefirst20 growth enginepromote years， whileinthelatter10 collec