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我国民办高等教育立法的反思与重构 巩丽霞 (辽宁对外经贸学院国际经济与贸易系,辽宁大连116052) 【摘 要】《民办教育促进法》的立法宗旨是促进民办教育发展,但其具体制度设置却存在不 明确、不合理、重要规范尚且缺位等问题。这些问题的存在不仅影响到民办高校 制度环境的确定,困扰和制约了民办高等教育的发展,而且加剧了教育的不公平。 这些问题形成的关键在于立法观念的滞后。由于立法者在设计民办高等教育法律 制度时对民办高等教育抱有偏见,忽视其产品(人力资本和科研成果教育)对社会 所具有的正的外部效应,因而在制度设置上防范过多,保障不足,政府直接干预过 多,鼓励扶持和规范管理不足。因此,民办高等教育法律制度需要以变革立法观念 为前提,进行“改造式”的重构。 【关键词】民办高等教育;教育公平;立法观念;制度环境 我国面临着全球性经济竞争和人才竞争,建设人力资源强国的集结号业已吹响,民办高校 ① 作为一支重要生力军 ,其作用不容忽视。民办高等教育的长足发展是我国高等教育大众化的 必然选择。然而,《民办教育促进法》及其实施条例作为民办高校依法办学的基本法律依据, 尽管对于我国民办高等教育的发展以及高等教育体制的改革意义深远,但从目前来看,该法已 经不能完全适应我国教育优先发展战略的需要,甚至制约和困扰了民办高等教育的发展、民办 高校向现代大学的衍变,引发或者说加重了教育公平问题。就此,许多地方政府如湖南、珠海 等已经先行探索,出台了许多创新性规范,实践走在了前面,亟待理论跟上。因此,深入分析、 ② 研究我国民办高等教育的现行立法,对于“鼓励和规范社会力量兴办教育”, 启动和推进实质 性的民办高等教育法律制度环境改善,真正落实教育优先发展战略无疑极具意义。 一、对民办高等教育立法的反思 (一)对民办高等教育立法观念的重新审视 毋庸置疑,我国民办教育的立法宗旨是促进民办教育发展,但这一立法宗旨却并没有完全 体现在其具体法律制度中。随着我国高等教育体制的改革和民办高等教育的快速发展及其对 社会的贡献力,法律肯定了民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分,并肯定了其应有的 - 1- 法律地位,但囿于政治、经济及历史的惯性,特别是“国家包办教育”的定向思维,这种肯定是 不彻底的,甚至可以说是带有一定程度上的“不得已”。我们习惯了教育是国家的,不放心“别 人”来办,太多地看到民办高等教育存在的问题,而没有真正看到其价值;太多地看到民办高校 的弱势,没有意识到其在高等教育大众化进程中的作用,没有从灵魂深处理解民办高等教育对 未来的中国究竟有多么重要。对民办高等教育是应该“促进”,但写了而已,并没有真正内化 为人们特别是立法者、管理者的意识和观念。换句话说,民办高等教育的立法观念滞后,所以, 民办高等教育的具体法律制度才存在诸多问题以至于与其立法宗旨相悖,防范太多,保障不足, 干预太多,规范不足。民办高教领域的实际才与我国法律所确立的方向不相符合甚至相反。立 法观念滞后主要表现为: 第一,对民办高等教育心存疑虑,防范太多。这种疑虑集中体现在民办高校的法人财产制 度和法人治理制度这两个基础性制度上。法律虽然赋予民办高校以法人财产权,但却限制了其 资产抵押、转让、为他人提供担保、投资等基本权利。而这种限制的出发点无疑是防范,防范 举办者为牟利做空学校,转嫁责任。这种实质上只是财产管理权的制度安排导致民办高校在根 本上的保障不足,使民办高校的经费筹集机制和资金运筹机制的建立无从谈起,只能 依靠学费收入走以学养学一条路。民办高校因资金困境愈趋弱势,问题丛生。特别是为了 保生源而不得不放弃或降低教学质量要求,从而加剧了社会对民办高校的质疑和不信任,继而 又影响到生源的质量,由此导致了恶性循环。在民办高校法人治理结构方面则是规范不足,出