中国省级支出考察报告中国.pdfVIP

第 1 页 共 21 页 中国：省级支出考察报告中国：省级支出考察报告 中国：省级支出考察报告中国：省级支出考察报告 概要概要 概要概要 一、导言一、导言 一、导言一、导言 20 世纪 90 年代的大部分时间，中国经历了非国有经济活动的稳定增长，对外国直接 投资和证券投资的日益开放和金融机构对市场规则的逐渐遵循。这一直有助于提高融资 的数量和质量。同时， 1994 年税制改革和预算外资金的部分改革以后，由于改进了收入 努力，预算规模一直在扩大。此外，一些受到赞誉的预算改革正在进行之中――包括预 算科目与预算编制，政府采购以及支出管理和审计改革――以纠正经济领域改革进程中 公共支出的整体效率方面的缺陷。1 本报告探讨了一个目前在中国紧迫的值得关注的问题――政府间财政关系的状 况――因为，事实上，国家的经济发展议程是由地方政府贯彻执行的。中国的大约 70 ％ 的公共支出发生在地方（即省，市，县，乡）；其中 55 ％以上的支出是在省级以下。结果 2 是，现行的分权化财政体系存在的问题构成了目前中国实施改革政策的一个主要瓶颈 。 为了说明中央地方问题可能在部门领域上显现，本报告同时考察了教育和医疗部门的支 出情况。类似的问题同样存在于其它一些部门，例如，农业基础设施的投资，污染控制 和森林管理。本报告强调了为了贯彻其发展议程，实施合理的激励机制以鼓励各级政府 1 参见报告《中国：加强公共支出管理，提高资金使用效益》，世界银行，2000--它考察了中国中央级的公共支出体系、 预算机构和实践作法，由世界银行应中国财政部的要求起草。本报告同时强调了为设计有效的公共财政管理改革而建 设地方财政评价体系的需要。 2 本报告以在两个省- -河北和甘肃--的实地调查为基础，同时吸取了对湖南和江苏两省的委托研究成果。这些由国际和 国内专家进行的调查涉及省、市和县/乡级。 第 2 页 共 21 页 之间合作的重要性 。它同时强调需要对政府间财政改革采取一种综合全面的方法 ，以便 同时解决地方政府支出和收入方面的问题。 二二、政府间关系的状况和地方财政、政府间关系的状况和地方财政 二二、政府间关系的状况和地方财政、政府间关系的状况和地方财政 按照传统的衡量标准 （例如各级政府支出的比重），中国的财政体系在中央政府、31 个省、331 个市、2109 个县和 44741 个乡级单位之间是高度分权化的。《预算法》给予地 方高度的 自治――每级政府应有独立的预算，并 由同级人民代表大会审批通过 。 自市场化改革开始至今 ，政府间收入划分体系 已经经历了 四次重大变革。然而,这 一收入划分体系还是层层相套 的。尽管中央政府确定了该体系宽泛的轮廓 ，但它仅与各 省直接打交道 。例如，它设置了与各省收入分享的规则;接着 ，各省分别与其下辖市确定 收入分享体系，市再与县，这样依次进行。支出的划分同样如此。因此，尽管中国是单 一制的政府体系，但这些制度安排却使其具有强烈的联邦制特征 。 实际的地方政府收入分配在各省之间存在着相当大的差异 。尽管 1994 年的税制改 革引入了 内容广泛的有效措施，其核心――分税制（TSS ）――从根本上改变了中央政府 和省政府划分收入的方法 ，但各省之间的差异仍然存在。1996 年以来收入动员方面的改 革 已经取得了一些成效，这归 因于税收征管的变化，它从某种程度上抑制了地方政府放 弃课征中央政府税基的机会和动机。在从 1978 年的 35 ％下降到 20 世纪 90 年代中期的 12 ％以后，财政收入（占 GDP 的）比重现在又反弹到 16 ％。尽管最初地方税种显示出更 快的增长速度 ，提高中央收入比重的目标也已于近期完成, 。然而 ，由于中央