批判的檢視-關注綜援檢討聯盟.docVIP

Social Assistance with Social Exclusion: A critical review 歐陽達初 關注綜援檢討聯盟 前言 近年香港關於福利的激烈討論，莫過於針對「福利依賴」(welfare dependency)及如何讓福利接受者自力更生，這成為社會保障及社會服務最重要的課題。而1999年可說是香港社會保障發展的轉捩點，它開啟了近10年政府針對社會援助，即綜合社會保障援助(下稱綜援CSSA)，2次的福利改革。這2場福利改革，究竟是改善了接受福利者於於貧窮的境況，還是維持甚至加劇了他們面對的社會排斥(social exclusion)呢? 本文將聚焦於領取社會救濟中，一些有工作能力/健全的群體(able-bodied)，包括失業、低收入及單親人士，以及新來港(來港不足7年)人士，因為他們是媒體、社會政策辯論的核心，是最具爭議性的福利接受群體。我們將探討他們現時的援助金額水平、福利改革的內容及效果，以至對福利接受者造成的污名化現象。我們認為政府推動的福利改革類近於英美的新自由主義(neo-liberalism)浪潮：要減少福利開支、援助個案，推動有工作能力的人士重返勞動市場，崇尚市場價值而政府儘量減少對市場的干預。我們將借助政府的統計數字，以及作為倡議團體(advocacy group)的經驗，批判地檢視現時香港的社會援助，其政策層面(policy level)的問題，最後我們嘗試提出一些改革的方向，期望可以透過社會保障改善貧窮人士的生活，減少社會不平等。 接受者背景簡介 目前，香港約有488800人領取綜援，其29萬宗個案包括：長者、健康欠佳、傷殘共約70%，而失業、低收入、單親則佔約30%。綜觀而言，08年的綜援個案98年，而單親、失業個案亦有輕微的上升，可說是近年綜援個案的增幅，主要來自健全人士個案。如表一顯示，從數字上亦可見到整體綜援個案，特別是失業綜援個案，其實與香港經濟表現(失業率)有密切的關係，如1998年是失業高峰的第一波，第二個高峰就是在2001年911事件至2003年香港經歷沙士期間，二者皆到了前所未有的高峰。03年後，綜援失業個案與失業率有同步下降的趨勢。因此，從宏觀上看社會援助的個案數，與經濟狀況(失業率)有較明顯的關聯。以下將簡介失業、單親、及低收入3組群體的背景，嘗試帶出他們個案的增幅反映著3個社會結構的變遷：長期失業、在職貧窮、家庭結構轉變。 表一 失業個案 從表二可見，香港失業綜援的個案，大部份屬中高年人士，年齡中位數為49歲，超過60%為男性，領取綜援年期的中位數為5.1年，而66.6%的受助人已領取綜援超過三年。不過，根據表二所示，失業個案最多集中於5年或以上，及1年或以下；這反映失業後1年內能否就業，將影響到他們會否變成長期失業個案。根據我們的經驗，這批失業人士包括因經濟衰退而出現的周期性失業人士，如去年金融海嘯後對外圍經濟敏感的行業，如進出口、物流、船務、中港貿易等；亦包括因經濟轉型(去工業化、服務業的興起)及就業市場二元化之下，製造出來的一批邊緣勞工(黃洪、李劍明，2000)，他們經歷著開工不足、零散化、彈性化的就業狀態，包括建築工人、飲食職業的工人；當然，他們的一些特質亦可能令他們處於勞動市場中脆弱的位置，包括年紀、技能、學歷等問題。最後，失業綜援亦包括一批結構性地被主流市場排斥的失業人士，如更生人士、吸毒者、有酒癮賭癮者等。他們都屬於長期失業人士，並且一般性的就業服務難以協助他們就業，以至脫離綜援。 失業綜援在香港的認受性(legitimacy)很低，最常見的攻擊為「沒有期限、過於慷慨的福利造成福利依賴」。以此觀點解釋失業綜援領取年期中位數的上升，忽視了就業市場及經濟結構帶來的問題，甚至將問題歸咎於受害人身上(blaming the victims)。其實香港去工業化的速度相當驚人，特別是在90年代開始金融地產主導的虛擬經濟開始膨漲，但那時香港的經濟泡沫尚可以承載一批要面對轉行的工人。但自2000年起，特區政府已宣布香港要進入知識經濟的年代，但從經濟發展的軌跡看，金融服務(如銀行、資產管理)、資訊科技等新興行業，以至零售、個人服務業等，都難以吸納這批數以十萬的中年失業工人，加之以2001年911事件帶來的經濟不景，以至2003年沙士出現的急速經濟收縮，令失業率及失業綜援大幅上升，及至06、07年才出現明顯跌幅。 另外，許多市民常將失業綜援家庭與低收入家庭所得進行比較，並且得出「領綜援不需工作，其收入更勝工作家庭」的結論。這或許是事實(詳論見本文第3部份)，不過卻應令我們反思造成這現象的真正原因，在於近10年香港基層工人的實質工資出現下跌的狀況。 表二 表三 低收入個案 根據社署的數字，低收入綜援人士的工資中位數為$4800，低於全港就業收入中位數的一半($