司法去地方化的难点.docVIP

司法去地方化的难点 　　中共十八届三中全会为推动司法改革，提出了一系列相互关联的新举措，其中包括改革司法管理体制，推动省以下人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等。 　　上述改革举措的意旨在于保证法治统一，克服司法地方化现象，追求司法公正，重塑司法权威。一个国家政治体的统一首先表现为法治的统一，而司法的地方化会导致法治的碎片化，妨碍以法律为载体的国家意志的贯彻实施。 　　有鉴于此，彻底解决司法实践中的地方保护主义、部门保护主义，反对争抢管辖、选择性立案、抗拒执行、破产逃债、循环诉讼等司法不公行为，就成为司法改革的当然之选。同一的中华人民共和国公民身份，要求在法治上的同等对待，这既是宪法法律规定的根本原则，亦是我国政治文明水准的重要表征。 　　司法去地方化遇到的难题 　　司法去地方化面临的第一个难题是司法改革依轨、变轨还是脱轨，变法修宪如何进行？与十一届三中全会启动改革开放进程所面临的法治环境迥然不同的是，当初只有粗糙的为数不多法律法规，社会整体运行主要依靠政策驱动、行政动员，而当下已有由400多部法律、接近800部行政法规、大约8000部地方法规组成的一个法律体系。任何一个改革都必将面临与具有刚性强制力的法律、法规之冲突，严重者甚至可能陷于一个法网之中左冲右突而不得。 　　具体到本次司法改革而论，《宪法》第101条第2款规定：县级以上地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长……与之相应的法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、地方各级人大常委会监督法、诉讼法、立法法、众多地方性法规等均依照本条宪法规定，进行了更细化的规定。 　　由于上述法律、法规各种制定主体、制定程序具有不同，启动修法过程必然耗费巨大立法成本，更为重要的是若无宪法先行修改成功，此类修法过程便无法启动。而宪法的修改是一件极为严肃、慎重的事情，轻易启动修宪程序为一项尚不能称为成熟的司法改革试错背书，弄不好会进一步贬损宪法权威性。 　　司法去地方化面临的第二个难题是司法改革与人大理论、制度定式的巨大紧张关系背后的迷惘与选择。中华人民共和国第一部宪法——1954年《宪法》便确认了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的宪政体制，其具体体现为：中华人民共和国一切权力属于人民，但“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，即主要以代议民主而不是人民直接民主的形式体现人民当家做主。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制，该原则表现人大与法院、检察院的关系方面：法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。 　　1954年《宪法》第80条、84条就规定：最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。1954年《宪法》所确立的宪政体制，为现行宪法亦即1982年《宪法》所继承。 　　上述体制在我国已先后运行几十年，并为全国人民和各级国家机关所熟悉。理论上也把人大产生并监督一府两院，当做人大制度的核心意涵，支撑此种体制运转的已有一系列成文法律法规和不成文惯例。当实施司法统管制度后，本级人大与本级法院检察院之间是否还有监督负责关系？还是本级人大与省级人大共同监督负责？法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作？人大对法院、检察院的工作如不满意，能否启用监督法所规定的一切监督手段，还是只能限制使用甚至禁止使用某些监督手段，比如罢免、弹劾等？地方人大失去对检、法两家的实质监督权后，是否会导致权威进一步式微？针对上述问题，如果没有慎重考量、系统设计，仅仅是率尔操觚，则可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险。 　　司法去地方化面临的第三个难题是法治改革向度与民主改革向度的冲突与权衡。司法改革可经由两个向度展开：一是以垂直性来加强独立性，凭借改变权力的层级控制来摆脱地方权力对司法的羁伴；一是以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，比如，加强人民陪审员、人民监督员制度，适度开放人大代表的竞争性选举，加强人大在司法监督方面的话语权，将司法经费预算由政府主导转向人大主导，将司法人员编制完全交由人大决定、对党政官员干预司法的严格问责等。 　　本次改革选择了法治改革向度为主的司法改革路线图。但省内统管而不是全国统管，其实是对司法运行现状的妥协与迁就。此种改革仅仅是部分收紧了司法的地方性而并未完全还原司法的全国性。当下中国政治权力运行的弥散化、地方权力诸侯化，主要是以省级行政区划为表现症候的。省级党政保持了辖区范围内的高强度控制，经济领域内的市场封锁、市场分割亦主要在省级区域内展开。一个可以佐证的事实是，在全国诸多省法院早已掌控了中级