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探索以最少行政成本保障食品药品安全的建议 　　摘要：很多专家和学者对保障食品药品安全问题提出很多建议，但需大幅度增加行政成本以致未能长效根本解决问题，更片面认为只要加强执法监督管理和完善法律是保障食品药品安全的“万能手段”。对此，作者首创提出结合提升财政支出绩效、发挥中国农业科学院科技成果与产业基金相结合的促新优势等系统战略工程思路与方法。 　　关键词：食药安全 行政成本 基金 财政支出绩效 　　“民以食为天，食以安为先”，食药安全问题直接影响人民群众身体健康和生命安全。近年来，“瘦肉精”、“三鹿奶粉”、“毒大米”、“染色馒头”、“西瓜膨大剂”等食品安全事件频繁出现，食药安全形势异常严峻，亟待改变。 　　一、治理食品药品安全问题措施的局限性 　　我国食药安全管理机构涉及食药监管局、工商、质检、卫生、农业、商务、公安、城管等13个部门，机构分散、职能不统一。如此“分段管理、分类管理”的方式导致各部分互相扯皮或重复执法，执法监督效果大打折扣，同时，多部门共同管理本身还消耗大量的财政资金，“巨大的”行政成本与“低绩效”的管理效果形成巨大反差。反映着治理食药安全问题措施的诸多局限性。 　　一是加工质量、安全水平难以得到保证。当前近50万个食品生产企业中大部分是中小型企业，其中相当大的比例由于条件差、工艺落后、操作不规范导致食品微生物、重金属污染严重，各执法监督部门人财物有限，也难以对全部企业的食品生产各环节实行全程系统监管。 　　二是危害食药安全的方式不断创新、手段更趋隐蔽，案件性质认定难度越来越大。比如，聘请个别无良专家提供配方，添加可以钻空子的有毒有害物质，规避质检；通过网络销售逃避传统的监管；食药滥用添加剂问题扩展至原材料和成品的生产、流通、贮存等各个环节，全程系统监管难度大；食药安全犯罪的团伙性、链条性特征明显，逃避刑事追究意识强，共同犯罪的比例较高，成员之间分工负责、责任明确，在生产、运输、贮存、销售等各个环节互相配合又相对独立，跨地区作案明显增多，查证难；药品行业高开高返、走票过票、佣金返现等洗钱洗税、大量提现的营销歪风突出。 　　二、探索以最少行政成本保障食品药品安全的建议 　　（一）以区分食品药品安全问题类型为突破口，实施重点领域执法监督 　　食品安全危害类型主要有四种。一是生物性危害，即细菌、病毒、寄生虫以及霉菌；二是化学性危害，即重金属、自然毒素、农用化学药物、洗涤剂及其它化学性危害；三是物理性危害；四是转基因食品危害广受争议，转基因技术的创新性和不确定性让机遇与风险并存。 　　针对生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品等行为的性质，应明确界定食品安全范围；重视具有“高度危险”的一些典型情形并予以类型化，从而集中执法力量，突出执法任务的不同特点，打击要害。 　　（二）构建科学有效的食品药品安全防控体系，切实提高财政支出绩效 　　危害食药安全涉及范围越来越广，危害程度越来越深，手段已出现多样化、组织化、高技术化的特点。法律法规、食药安全标准不健全，监测评估、检验检测体系不完善以及生产经营者诚信缺失是主要原因。因此，构建科学有效的食药安全防控体系成为维护人民群众生命财产安全的当务之急。 　　首先，发挥当期战术措施的控制作用。一是重点针对具有“高度危险”的典型代表类型，制定点面结合的长效机制解决方案。结合落实食药安全监管责任，重点区分食品生产经营单位的主体责任和政府的监管责任。二是健全食药安全监管体制。优化相关职能部门之间的资源配置，特别是针对危害食药安全问题的方式不断翻新、手段更趋隐蔽问题，重点加强组织领导与监管部门之间的协作，从被动执法转向主动执法。三是同时从调动本省所有社会资源进行长效机制协调配合的经济手段和法律手段入手，把实施保障食药安全问题作为全市公民的义务。四是加强信用体系建设与强化群众自我安全意识相结合。宣传危害食药安全源生产、运输、贮存、销售的违法企业产品特点及渠道方式，大力培育发展和树立宣传本地区农业科技相关龙头企业的产品品牌，使违法企业在市场上无生存空间。 　　其次，稳步推进长期战略步骤的发展。根本解决保障食品安全的长效监管机制，是一个长期不断升级的战略系统工程，要长期推动农业科技与资本结合，培育和发展本地区与农业科技相关的龙头企业，才能以最少的行政成本取得最大的、可持续的社会效益和经济效益。建议认清我国农业科技市场发展空间和政策，农业科技市场与保障食品安全的辩证关系；大力培育和发展适应本省高产、优质、生态的农业龙头科技企业，保障安全的市场食品供应体系。 　　最后，注重把握当期战术措施和长期战略步骤的有效配比机制。很多专家学者从多方面提出加强保障食品安全的执法监督管理和完善法律等建议，但成效并不明显，主要在于误认为加强执法监督管理和完善法律是保障食品安