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“民营银行”虚实 　　近日，针对民营银行的政策密集出台。 　　继6月20日国务院常务会议首次提出“探索设立民营银行”，7月5日国务院办公厅正式下发《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下称“意见”），明确提出“鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造”，“允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例”以及“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，等等。 　　中国银监会针对《意见》的相关要求，特别是设立自担风险的民营银行问题，做出了进一步的阐释，引起了社会各界的高度关注。 　　回首改革开放以来中国银行业发展历程，民营银行一直是萦绕不去的热点问题，特别是在本世纪初银行业改革全面启动之际，发展民营银行曾作为改革方案之一引发激烈争论。 　　如今中国银行业已发生了脱胎换骨的变化，尽管还存在许多的问题，银行业已从当初技术破产的境地，发展成为全球最赚钱的行业之一。民营银行再次作为金融改革的一项重要方案被提出，并正式进入了实施议程，或许意味着民营银行的发展将进入崭新阶段。 　　在中国内外部经济环境以及行业环境已发生根本变化的背景下，发展民营银行对于中国银行业乃至金融改革的意义是否依然相同？应按照怎样的路径和方法来发展民营银行，才可以在发挥其积极作用的同时，有效控制相关风险？ 厘清民营银行定义 　　“民营银行”并非严谨的学术概念，在不同人的语境中，其所指往往有很大的差异，围绕民营银行的诸多争论，多数时候也是各说各话。 　　回溯各家观点，对民营银行的界定大致有以下三种，第一种定义强调产权结构，认为由民间资本控股的就是民营银行；第二种定义强调银行的资产结构，认为民营银行应主要为民营经济服务，向民营企业提供贷款；第三种定义则强调银行的公司治理结构，即股东是否有效参与银行的治理，是否采用市场化机制来经营。 　　第二种定义显然不合逻辑。不管所有制形式如何，要实现可持续发展，银行的运作必须遵循市场规则，将资源配置到效率较高的领域，服务对象并不能成为银行性质划分的关键。 　　换句话说，国有银行并不必然只服务于国有企业，民营银行也不应只服务于中小民营企业，决定资金流向因素不在于企业的所有制性质，而取决于银行对借款主体风险、收益的考量。主观划分不同类型银行的资金用途，并借以解决特定问题（如民营中小企业融资难）的思路，并不符合市场化改革的取向。 　　第一种定义则有相当数量的支持者。侧重产权结构优化的股份制改造，是中国过去30年市场化改革最主要的内容。如果以民间资本参股或控股来衡量，在过去十几年中，随着中国银行业改革的深入，这个意义上的“民营银行”或已有了较大的发展。 　　按照中国银监会统计，截至2012年底，股份制商业银行和城市商业银行总股本中，民间资本占比分别为41%和54%。在农村中小金融机构股本中，民间资本占比超过90%。在局部地区（如浙江省），91家中小银行实现了民间资本100%控股（包括2家城市商业银行和89家农村中小金融机构）。全国262家非银行金融机构中，民间资本控股的共有33家，包括10家信托公司、19家财务公司、3家金融租赁公司和1家汽车金融公司。 　　强调产权结构的定义仍然存在一定的缺陷。在我国较为特殊的金融管理体制下，民间资本参股或控股的程度虽获大幅提高，但囿于种种限制，难以在银行决策、管理中有所作为。股东不能有效参与治理，这些所谓的“民营银行”与国有银行一样面临着“所有人缺位”的委托-代理难题，产权结构优化和股份改造的效果也因此大打折扣。 　　第三种定义更强调银行实际的治理结构状况，即民间资本不仅要参股或控股银行，还要在银行的治理中发挥主导作用，采用真正市场化的机制而非行政手段，来进行银行的经营管理。这是我们目前更倾向的民营银行的定义。如果以治理结构作为标准，与市场化国家相比，中国民营银行的发展的确相当滞后，在3800家左右的银行业法人机构中，真正意义上的民营银行只有寥寥数家。 民营银行对金融改革的意义 　　早在上一轮银行业全面改革开始之前，民营银行的倡导者曾阐述：民营银行可以改善中小企业融资，促进国内金融市场竞争，提高银行体系效率，加快国有银行改革步伐，提高与外资银行竞争的能力，等等。 　　而在过去十年中，随着股份制改造的深入，中国银行业基本建立起了现代管理制度，虽存在缺陷，但仍极大提升了经营管理效率。上面提到的诸多积极意义，在民营银行并未取得突破性进展的情况下，在很大程度上得到了实现，发展民营银行的呼声一度陷于沉寂。 　　到今天，在全然不同的环境下，发展民营银行的意义也应重新审视。就目前阶段而言，发展民营银行最重要的作用，或在于推动中国银行业治理结构的优化，实现长期可持续发展。过去十年改革，中国银行业在产