顶层设计与银行业改革思考.doc

顶层设计与银行业改革思考 　　当前我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区，改革的顶层设计和整体谋划比以往任何时候都要重要。金融体系是资金配置的枢纽。银行业在我国金融体系中发挥着主导作用，其改革效果与我国整个经济体制改革休戚相关。十八届三中全会已对全面深化改革做出了明确部署，下一步关键要做好银行业改革的顶层设计，抓好落实，发挥好银行业改革与其他领域改革的协同效应。 　　一、顶层设计是一个系统性的方法论 　　从词源上看，顶层设计(Top-down Design)并不是专门针对改革问题提出的，而是一个系统工程学的概念。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。上世纪四十年代，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国实践看，在2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时，首次提出了“加强顶层设计”的问题。此后，顶层设计在电子政务等信息系统的规划建设中被广泛应用，主要强调电子政务要避免重复建设，突出规划战略的地位，以及实现战略规划的具体实施路径。 　　随着我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，“顶层设计” 的思想和方法论被引入了改革领域。所谓改革的顶层设计，指的是对未来改革的整体谋划，即站在国家层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，提高改革的系统性、整体性、协同性，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破。从中央文件看，“顶层设计”被引入改革领域，首见于“十二五”规划纲要。顶层设计的内涵包括基本的价值1??阎庆民，经济学博士，管理学博士，研究员，中国银监会副主席。 　　?? 　　顶层设计与银行业改革思考总第27期取向、主要目目标，以及先后顺序。在“十二五”规划中，“顶层设计”与“基层创新”以辩证统一的方式同时提出，即“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神”。 　　我国“十二五”规划纲要提出“顶层设计”这个概念有深刻的历史背景。第一，虽然实验和试错的改革方式仍十分重要，但加快转变经济发展方式需要推进的改革必须整体配套、协调推动。改革涉及经济、社会、政治等各领域，必须对系统目标、系统结构和功能进行顶层设计、制定总体规划，其动力机制是自上而下的，虽然初始动力仍在基层，但任何局部改革实验都无法替代对新一轮改革的顶层设计。第二，在应对国际金融危机过程中，经济社会的快速变化和发展又提出许多新的改革议题，需要加强顶层设计。国际金融危机的发生，使政府的相当一部分精力放在了应对危机和外部挑战上，尽管改革继续推进，但是不少重要改革内容被迫放缓。在新老改革任务叠加的形势下，必须明确时间表和优先顺序，使改革有序推进。第三，随着中国经济在全球经济中的地位提高，国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，在总体规划和顶层设计中，需要立足全球政治经济格局变化，考虑其外部性及多重反馈因素。 　　此后，“顶层设计”多次在中央经济工作会议文件中进一步被强调，并最终在十八届三中全会上被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，强调顶层设计与“摸着石头过河”的基层首创精神相结合。需要注意的是，尽管我国之前的改革文件没有明确提出“顶层设计”这一概念，但相关思想早已应用在改革战略和方案设计中。例如，1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》系统提出了我国经济体制改革的总体方案，无疑是一次“顶层设计”。 　　二、顶层设计是全面深化经济体制改革的重要方法论 　　(一)《决定》本身就是一次统筹全局的顶层设计 　　十八届三中全会的《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《决定》提出了全面深化改革的总体方案，勾勒出了改革的时间表和路线图，本身就是一次高屋建瓴的顶层设计。 　　(二)全面深化改革需要顶层设计的指引 　　经济体制是一个复杂的大系统，改革必须注重系统性、整体性和协同性。当前我国经济发展面临的突出矛盾和挑战相互交织，改革进入攻坚期和深水区。针对某一方面的单兵推进式改革，“头痛医头，脚痛医脚”，难以取得切实成效。顶层设计有助于形成改革合力，统筹好局 　　年第 　　部利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系。 　　(三)顶层设计与摸着石头过河是辩证统一的 　　摸着