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盘活存量财政资金的现实路径 　　今年以来，受制于经济增速回落、企业效益下滑、结构性减税以及一般贸易进口减速等因素影响，我国财政收入增长明显乏力，而同时许多民生领域的财政支出呈刚性增加，财政收支矛盾日益加剧。上半年，全国公共财政收入累计实现68，591亿元，同比增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。特别是中央财政收入仅增长1.5%，完成全年7%的预算目标难度较大。因此，在增量财政资金面临增长瓶颈的大背景下，克强经济学再次将政策着力点指向了存量财政资金。7月3日，国务院召开常务会议强调，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，提高资金使用效益。财政部也相应开始提速《财政资金支付条例》的调研、起草工作，以盘活各级政府的财政存量资金。 　　一、什么是存量财政资金 　　所谓存量财政资金，是指政府作为财政收支主体，在其财政年度中因收入支出时间错配而正常持有，收入超预算增长、收入延迟划拨而消极持有，支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金。因收支时间错配而正常持有的存量财政资金的存在是有必要的，它类似于企业的现金管理，都是起源于收入和支出之间的时间差。恰当额度的存量财政资金可以保证政府在任一时点上有充足的现金流来履行财政支出义务。但是，如果存量财政资金超出了合理的程度，就会产生资金闲置问题。闲置资金对于政府部门来说意味着高昂的机会成本，因为可以通过将闲置资金用于财政支出或投资来实现更大的资金效益。 　　按照我国现行的财政管理体制，存量财政资金主要是以两种形式存在：一是国库存款，是指财政部在中央总金库中的预算资金；二是财政专户，是指各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。国库存款和财政专户作为流动性功能账户，其资金存量的大小，可以较为科学地反映政府财政预算资金的使用效率，当效率较低时，账户就会出现较高余额。 　　据统计，截至今年5月底，我国政府国库存款余额已经高达3.23万亿元，政府财政专户的资金余额也已达到1.42万亿元。仅国库存款的年平均余额在2010年、2011年、2012年就分别达到2.94万亿元、3.26万亿元、2.79万亿元，占当年全国财政收入的35.38%、31.38%、23.79%。这个常年维持着庞大余额的财政存量资金账户，一方面反映了预算资金并没有实际地往下落实到公共支出项目中去，而是趴在银行账户中；另一方面，以存款形式放在银行系统的财政存量资金，其所获得的收益是相对非常小的（央行为国库存款支付的利率仅为0.36%）。这反映出我国财政预算资金的使用效率有着很大的提升空间。 　　总结起来，主要有以下几个途径导致了我国政府产生大规模的财政存量资金。首先，财政收支预算编制不够科学化、精细化。我国财政收入决算数据连续两年（2010-2011年）大于预算数据的110%，预决算数据差距之大，直接助推了国库存款余额的高库存。其次，财政预算执行不到位。比如一些财政预算项目没有按照计划及时开展实施，部门获得财政拨款后无法安排使用；有的则是一些转移支付资金下达较晚，地方财政没有来得及安排使用。再次，预算资金的支配权分散，难以有效监督管理，无法实现集中统筹利用。最为典型的是财政专户资金，目前各级财政部门在商业银行开设的各类资金账户多达17万个。这种多头开户现象一定程度上造成了资金积存，使得部分资金长期呆在账户中，成为不动产，降低了资金使用效率。最后，财政预算的问责机制缺位，导致在财政收入宽裕时期政府部门对财政资金使用效率的重视程度不够。 　　二、盘活存量财政资金的意义 　　在财政收入增幅下降，多方挖潜以应对目前财政紧张局面的情况下，盘活已有的存量财政资金，无疑是一步既能解燃眉之急、又能一举多得的妙招。 　　第一，盘活存量财政资金，有利于缓解政府财力紧张问题，保证积极财政政策的顺利执行。我国经济正处于结构调整稳中有进、转型升级稳中提质的关键时期，积极的财政政策有助于帮助企业渡过经济结构战略性调整的阵痛期，实现顺利转型和可持续发展。积极财政政策的实际内容，都必然要落实到减少税收和扩大支出这两个方面，这都需要有充足的财政收入作为基础。在财政赤字年初已经确定、财政收入增幅下降的现实背景下，提高已有财政存量资金的使用效率无疑是必然选择。盘活存量财政资金，提高资金使用效率，可以替代加大税收征管力度、提高宏观税负等一系列增收措施，确保在国民税负不变的基础上顺利实施积极财政政策，集中有限的财政资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。 　　第二，盘活存量财政资金，可以提高公共财政资金的管理效率，强化政府理财意识。大量的财政资金闲置，并不是今年刚出现的新问题，而是近些年屡次在审计报