地方债问题如何标本兼治.docVIP

地方债问题如何标本兼治 　　改革开放以来特别是应对国际金融危机冲击以来，我国地方债急剧膨胀，已经引起各方面广泛关注。地方债既涉及财税体制，也涉及金融体制，不仅是经济问题，而且也是社会和政治问题。 　　地方债究竟有没有风险、有多大风险？如何化解地方债风险、防范引发各种危机？这一切问题，都需要我们给出回答。 地方债存在的问题 　　过分依赖融资平台。 　　在现有法律禁止性规定下，中国的地方政府不能编列赤字、不能发行债券、不能为融资提供担保。这些年来，为了缓解资金缺口，地方政府普遍绕过法律限制，搭建各种类型的融资平台。融资平台以土地抵押、项目收费权、政府甚至人大违规承诺或者变相提供担保等方式，向金融机构借款，发行企业债或项目债，或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资，还有一些地方国有独资或控股企业也演变成为地方政府融资平台。据国家审计署2013年审计结果，从举借主体看，投融资平台公司借款形成政府负有偿还责任的债务超过4万亿元，几乎占地方债的半壁江山。据有关专家估算，目前各类投融资平台公司超过1.1万家，许多地方投融资平台与地方政府责权利关系不明确，法人治理结构不完善，缺乏必要的规制，债务信息缺乏透明度。 　　过分依赖金融机构贷款。 　　这些年来，地方债的资金主要来自银行等金融机构贷款，债券等直接融资所占比例很小。在应对国际金融危机过程中，以国有银行为代表的金融机构对地方政府及其信用担保的信赖为银（行）政（府）合作奠定了坚实的基础，适度宽松的货币政策和相对充裕的流动性为地方债提供了雄厚的资金。据国家审计署2013年审计结果，银行贷款在地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中的比重分别为50.8%、71.6%、61.9%。以银行贷款为主的结构不仅使地方债透明度低，也增加了银行的风险。近两年来，由于银行收紧了信贷管道，地方债又开始通过银行理财、信托产品、证券投资、保险投资、融资租赁、建设-移交（BT），以及私募基金、财务公司、小额贷款公司、典当行等多种渠道融资，“影子银行”占地方债余额比例剧增，使得地方债构成更加复杂，并且难以准确统计和有效管控。 　　过分依赖土地收入偿债。 　　这些年来，地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局，产生了所谓“土地财政”，形成了直接依赖土地出让收入偿还地方债的基本格局。据国家审计署数据，截至2010年底，在全国地方政府负有偿还责任的6.71万亿元债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，这一数额占到当年地方土地出让金的四分之三。截至2012年底，11个省级、316个市级、l396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。到2013年6月，土地批租收入占地方财政收入的比重从2010年不到20%提高到35%以上，有的省市甚至超过50%。一些地区大量债务靠土地抵押融资、靠转让土地出让收入还本付息，必然会加剧征地拆迁矛盾，很容易引发社会风险。一旦房地产市场发生大幅波动，地方政府土地出让收入减少，相关税费收入也明显减少，就会出现地方债无法兑现的困局。 地方债积累的风险 　　地方债的风险问题，首先引出的话题是，地方债究竟有没有风险？ 　　这可以从两个方面判断：一方面，地方债风险总体上可控。 　　仅从债务规模角度难以判断地方债有没有风险，判断的依据应是地方政府的债务偿还能力。我国国民经济和财政收入已保持了30多年的快速增长，地方政府财政实力不断增强。2001年-2013年间，我国GDP、财政总收入、地方财政收入的平均增长率分别为10%、20%、20%左右，无论是中央还是地方政府综合财力的强劲增长势头并未减弱。近两年我国对地方债存在的潜在风险相当重视，出台了相关管理规定，总体风险有所控制。对照欧盟“马斯特里赫特条约”两个临界值指标，我国政府债务余额占GDP 的比重没有超过60%，财政赤字占GDP 的比重没有超过3%。 　　另一方面，地方债急剧膨胀带来的风险隐患不容忽视。 　　据国家审计署数据，2008年地方债余额约为3.2万亿元，2010年增加到10.7万亿元，2013年6月底更是达到17.89万亿元，如此巨大的偿债规模使地方政府面临巨大的债务压力。这还没有包括2009年-2014年中央代地方每年发行的债券（2009年-2011年，每年额度2000亿元，2012年增至2500亿元，2013年增至3500亿元，2014年增至4000亿元）还本付息，没有考虑我国总债务水平，也没有考虑当前我国经济增长的下行压力。 　　据中国社科院课题组研究，2012年末我国非金融企业部门债务余额72.12