由“国五条”谈我国当前的税收授权立法.docVIP

由“国五条”谈我国当前的税收授权立法 　　摘 要 继2013年2月20日的国务院常务会议出台了五项加强房地产市场调控的政策措施之后，地方版的“国五条”细则也纷纷在3月底公布。从法律条文来看，“国五条”对转让不动产所得扣除原值、合理费用后的净收入征收20%个人所得税，早在《个人所得税法》中已经明文规定，并非新政策。新“国五条”的公布主要是加大执行力度，这是执法层面的问题而不是立法层面的问题。然而即便业内人士认为不算“新政”，“国五条”也引起了舆论对于税收授权立法的关注豍。以此为切入点，本文通过对我国税收授权立法历史沿革的梳理，分析了当前税收授权立法存在的问题，提出改革完善当前税收授权立法制度，构建以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系，乃是当务之急。 　　关键词 授权立法 税收法定 监督机制 公民参与 　　作者简介：宣自辉，华东政法大学研究生教育院。 　　中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-158-02 　　目前，由国务院及其相关部委根据授权制定的税收条例、规章构成了我国税收法律体系的主要组成部分，我国税收立法实际上形成了以行政机关为主导的立法模式。诚然，行政机关的立法具有因时因事制宜的优点，然而其同时作为征税人和立法者，在立法上必然会强化政府的权限。行政主导的税收立法因缺乏公民参与、法定程序和权力机关的有效制约，极易造成部门和地方利益肆意扩张、侵蚀公民权益的后果。 　　一、税收授权立法和我国税收授权立法的历史及现状 　　（一）税收授权立法概述 　　依据税收法定主义原则，税收立法的职能应当专属于国家立法机关，但随着社会、经济的高速发展，税法专业化、复杂程度日益增强，因此各国在坚持议会税收立法为主导的同时也将一定的税收立法权授予行政机关。税收授权立法的出现弥补了议会立法的缺陷，使税法更具操作性和适用性。 　　我国《立法法》第8条规定：税收的基本制度属于只能制定法律的范畴。第9条规定：本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规。同时第10条规定：授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力且不得将该项权力转授给其他机关。因此，从《立法法》的规定来看，我国也已经从形式上建立了授权立法制度，并对其做出了一定的要求。 　　（二）我国税收授权立法的历史和现状 　　全国人大及其常委会与1984年、1985年两次通过专门授权将税收立法权授予国务院，分别是《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（已废止）和《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，国务院据此制定了大量的行政法规，形成了以行政机关为主导的税收立法模式。 　　但上述两则授权文件属于空白授权。首先，其授权的范围过于宽泛。尤其是1985年的授权使国务院垄断了国家在经济方面的立法权，国务院可以“任意地制造法律”；其次，授权没有期限的限制；最后，这也与《立法法》第10条确立的授权明确性原则相违背，据此有学者认为《立法法》实际上已经废止了1985年的授权，甚至引发了学界税收立法权收归人大的呼吁。 　　二、当前税收授权立法存在的主要问题 　　（一）违背税收法定原则，侵蚀纳税人权利 　　税收法定原则是民主和法治等宪法原则在税法上的体现。它是指征纳双方的权利义务必须由法律加以明确规范，税法的各类构成要素必须由法律予以明确规定，尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，政府只能严格依法征税而不能任意扩张其征税权，以此来限制行政机关的公权力，保障纳税人的合法权益。 　　一方面目前我国是行政主导的税收立法，国务院因税收授权立法取得几乎所有税种的立法权，由于对授权的范围、期限等因素缺乏明确规定，实践中空白授权、越权立法、转授权等现象普遍存在。立法机关不仅税收立法数量少，而且对行政机关的授权立法也起不到监督制约作用，这些都背离了税收法定原则；另一方面行政机关是税法的制定者，也是税法的执行者，双重身份使其极有可能不合理的滥用其征税权侵犯纳税人合法权益。 　　（二）税收立法主体多元化，影响税法的权威性和稳定性 　　首先，税收授权立法往往具有“过渡性”的特征，大多以“暂行”的方式出现，相对法律其层级也较低，缺少按严格法律程序立法带来的稳定性和以议会等国家立法机关为主体制定法律文件所形成的权威性豎；其次，国务院制定的税收条例往往再授权由财政部或者税务总局制定规章加以具体化，地方还可根据财政部的授权制定和颁布补充规定豏。人大和行政机关共享税收立法，而行政机关还往往将权力转授，税收立法主体多元，法出多门，影响着法制统一和税法的权威和稳定；最后，人大、国务院及其部门、