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行政法辅助原则内涵研究行政法论文 2003年《行政许可法》第13条首次将“辅助原则”引入我国。随后, 2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第6条亦规定了类似的内容。至此,辅助原则的内涵从行政许可领域扩展到整个行政管理领域。由此可见,辅助原则作为我国行政法的基本原则已经被确立起来。 一、辅助原则的产生 辅助原则( the Principle of Subsidiary)又称为“从属原则”、“补充性原则”或者“辅从原则”,是一种规范社会组织的基本原则。简而言之是指在一个社会里直接影响人民生活的决定,原则上应由最接近个人的小单位来做,只有在其处理得不够好时,才由大单位接手加以协助。这一原则的实行是在维持足够效率的前提下,确保政策推行的低成本以及公民权利实现的自主性,同时辅助原则为解决个人、社区、组织和国家的关系提供了理性的秩序指引。 具有现代意义的辅助原则产生于20世纪罗马天主教廷的寺院法(Canon Law)。天主教教义中辅助原则的鼻祖———阿奎那强调个人自由和行动自由的重要性,但同时认为集体行为的目标应该设定在更高层次上,因为个人自身是无法达到那些目标的。因此,国家应该为个人生活的发展和改善作出努力[1]。1931年教宗庇护十一世(Pius, 1857 -1939年)为纪念《新事物通谕》颁布40周年而宣告的《四十年通谕》,“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情,将之移转给某个群体去做是不合法的,同样,将下一级或较小群体能做的事情移转给上一级或较大群体承揽也是不公正的,同时也严重损害和搅乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员,而不是吞并它们,也不是摧毁它们。”[2] 德国行政法学者厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthoff)于1959年在其《服务行政的法律问题》一文中重新梳理了辅助原则,提出生存照顾的辅助理论,认为行政权不是人民福祉的“惟一提供者”,应由调和性的“中间团体”发挥“社会之力”来解决成员的生存照顾问题,国家则应是一种补充功能。此外,德国宪法学者彼德斯(Peters)也指出,这种国家追求、实现公益的行为,必须在社会的个人,凭自己的努力,都无法获得利益,也因此使公益无法获得时,方得为之,故是一种“次要性”的“补助性质”的”辅助行为”。[3] 现代的辅助原则始终强调一种理念,国家或者政府仅为社会共同利益行使权力,对于公民可以自行完成的事项,国家或者政府应当给予充分的尊重,以保证公民个人发展的多样性,并为民主的实现提供充足的空间。 由于在处理组织与个体关系时所体现出的丰富内涵和极具延展性的特点,辅助原则走出了内国法的范畴,成为解决欧盟组织内部诸多矛盾的指引旗。 二、辅助原则在欧盟的实践 欧洲各国以经济联合和构建共同市场的口号为先导,至欧洲宪法的推行,一路走来,不断遭遇挫折与停滞,特别是欧盟成员国与欧盟组织在主权权力的过渡问题上的矛盾日益凸现。其中,以丹麦对《马斯特里赫特条约》的否认为典型代表。欧盟成员国对欧盟的依赖逐渐加剧的同时,又在防止国家主权的过多让渡使欧盟成为超国家集权组织。此时,辅助原则成为处理民族国家主权与超国家机构权力之间矛盾的指导规范。 19世纪70年代中期,辅助原则思想就已经被引进欧洲共同体,但是1991年达成的《马斯特里赫特条约》(《欧洲联盟条约》)才首次载入辅助原则,并以条约的形式确定了辅助原则在欧盟的法律地位。该条约序言规定,“决心继续推动建立欧洲人民间日益紧密的联盟进程,并在联盟内根据辅助原则尽可能由靠近公民层次做出决定”;第5条规定,“共同体应在本条约授予的权限内,根据本条约规定的目标开展活动。在非共同体专属权限的领域,应依据辅助原则,只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成,而出于拟议中的行动的规模和效果的原因,共同体能更好地完成时,才由共同体采取行动。共同体的任何行动都不应超越完成本条约的目标所必须的限度。” 之后的《阿姆斯特丹条约》对《马斯特里赫特条约》进行修改,在所附属的《关于适用辅助原则和比例适度原则的议定书》中,就该原则适用条件与方式予以一些更细化的规定和解释。2003年《欧洲宪法》草案规定了辅助原则:那些未划入专有权能的领域内,只有当、且仅在所欲采取之行动的目标无法由成员国———不管中央层级还是地区或地方层级———充分地实现,相反,基于所提议的行动规模或效果,可在联盟层级更好实现时,联盟才可采取行动。至此,辅助原则成为欧盟宪法的核心原则。 (一)辅助原则在欧盟的适用范围 辅助原则在欧盟实施的主要目的在于调节成员国与欧盟之间的权力关系。从这个意义上说,辅助原则仅适用于欧盟与成员国分享或并存的权力领域。对于专属权和并存权的规定,条约的