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利益集团参与立法 侯 健 摘 要 利益集团参与立法，推动了立法图景的变化。在法案的起草和修订过程中，利益集团已经成为一种稳 定的重要的参与形式。利益集团通过多种渠道参与立法，其参与带有中国社会转型时期的特征，与西方社会利 益集团有很大区别。从当前阶段看来，利益集团参与立法大体上有助于推进立法的民主化和法治秩序的形成， 但是也应看到所引发的复杂后果，其往往蕴涵着积极与消极的因素。对于利益集团参与立法的发展趋势来说， 恰当的制度建设至关重要。 关键词 利益集团；立法参与；利益表达 作者侯健，复旦大学法学院副教授。 “利益集团”一般是指客观上具有共同利益基 纪以来利益集团影响法律草案的起草、审议和法律 础、主观上具有共同利益意识、依托社会团体或一 修订等立法过程为例来分析在我国社会转型期间利 定的组织形式开展活动、旨在影响公共权力运作的 益集团影响立法的程度、渠道和特点。所谓法律， 社会群体。[1]利益集团也许古已有之，但是在如今 指由全国人大或其常委会通过的规范性法律文件。 中国社会转型期间利益集团现象引起了高度的关 由于这些规范性法律文件规定着相对重要的事项， 注。本文所讨论的是其中的利益集团参与立法现 具有较高的效力，成为利益集团的重要影响目标。 象。关于此种现象，学界已经注意并展开研究，尽 本文也将讨论利益集团参与立法的后果或意义以及 管才刚刚开始，许多问题尚待厘清。本文以21世 在法律制度方面的规范措施等问题。 一、转变中的立法图景 中国以往惯常采用的立法过程模式是某单位起 传执政党及其政府的意志和政策。[2]立法对于民意 草法律草案＋领导人拍板＋立法机关审议通过。在 的汲取主要通过两种渠道：一是自下而上的渠道， 这个模式中，较少有公众参与，也较少看到利益集 即来自各行各业的人大代表对法律草案的审议。人 团的影响。利益表达主要是以个体形式进行的，个 大代表被期望能够带来基层的民意。二是自上而下 人一般与执政党组织和国家机关发生直接关系，无 的渠道，即立法机关或草案起草单位主动去了解民 中介组织介入其间；利益集团尚未发育成熟、力量 意。这些单位派出人员，进行社会调查，了解情 还不强大，社团基本上是官办社团，主要功能是下 况，搜集民意舆论。 利益集团不同于一般的社会群体，其内部的组织性较强。参见许耀桐：利《益集团就是利益[1]群体吗？》，载2007年1月9日 解《放日 报》。 [2]有关社会团体长时间内意见表达功能缺失的现象及其原因分析，参见陆明远：利《益统合到利益分离— 中国社会团体意见表达功 能研究》，载 长《白学刊》2004年第4期。 现在这一立法过程模式的框架基本上没有什么 法制办工交商事法制司和全国人大财经委等部门官 变动，不过其内涵已经发生了一些变化。主要是立 员参加。中国注册会计师协会一位工作人员说： 法过程更加公开了，公众参与的机会增多了，更多 “为了让我们的声音得到重视，我们需要继续努力。 的法律草案向社会公布，征求意见。伴随着这一变 这次立法不能再像以前那样，仅由政府和法律精英 化过程，利益集团作为特定的立法参与形式逐渐显 垄断，我们需要在里面有利益的表达”。[6]《反垄断 现出来了。从21世纪以来很多法律的立法过程中 法》更不能免于受经济垄断势力的影响。最明显的 可以看到利益集团的影响。试举几例说明之。 例子是，在国有企业以及有关政府部门的要求下， 行业利益集团和职业利益集团在立法过程中颇 在总则中增加一条规定，特别保护国有垄断企业和 为活跃。2002年全国工商联第九次会员代表大会 实行专营专卖的行业。[7]一些法律的制定除了受到 报告指出，各级工商联组织积极参与了涉及非公有 国内利益集团的影响之外，还受到了涉外利益集团 制经济法律法规和有关政策的制订工作，其中全国 的影响。在 《企业所得税法》的起草过程中，2005 工商联参与了包括 个《人独资企业法》、个《人所得 年 1月5日一份名为 在《华投资的跨国公司对新企 税法》、 《中小企业促进法》、行《政许可法》等在内 业所得税法的若干看法》的报告提交国务院法制 的40件法律法规的起草或修订工作。2007年全国 办、财政部、商务部和国家税务总局。[8]在