我国邮政业的规改革研究.pdf

摘要 在我国，继电信、电力等部门之后，邮政业的改革又日益成为人们关注的一 大热点。 邮政在各国几乎都是由政府垄断经营，在我国也不例外。自新中国成立以来， 作为国家垄断经营的中国邮政就包揽了邮件寄递业务、报刊发行业务、集邮业务、 信息服务业务和后来的邮政储蓄等邮政金融业务。尽管在近几年．中国邮政的某 些业务，如特快专递、邮政储蓄等业务受到国内外竞争者的较强烈竞争，但邮政 “大一统”的局面仍然存在。中国邮政既是邮政行业的规制者，又是邮政服务的 直接提供者，就构成了邮政业不对称的规制组织架构。这种不对称的规制组织架 构造成了我国邮政业进入的较强垄断规制、不健全的普遍服务补偿规制和无成本 规则可循的资费规制，直接导致中国邮政服务长期低效率供给和邮政服务消费者 的福利损失。然而，供给效率和消费者福利的牺牲却没有给处于垄断地位的中国 邮政业带来利益，因为从账面上看，中国邮政几乎连年亏损，国家财政也为此负 担沉重。我国邮政在计划经济体制下形成的舰制体制已到尽头，改革已是势在必 然。 现存邮政规制的误区在于错误认识邮政的经济性质。一直以来，人们认为， 邮政业和其他公用事业一样具有自然垄断的属性，不具备可竞争性。所以，在实 践中，各国邮政都曾被政府或政府企业所垄断。然而．鲍莫尔等人的研究表明， 实际上．具有规模经济的行业同其它行业一样是可竞争的，并且放松对规模收益递 增行业的规制能够使消费者获益。这就是著名的可竞争市场理论。笔者进一步研究 发现，邮政业完全符合可竞争市场理论的三个条件，即：第一，新的进入者(竞 争者)和既有的经营者之间处于平等而对称的地位；第二，不存在沉淀成本，即 进入和退出市场的成本为零：第三．可实行“撞了就跑”的进入战略。可竞争市场 理论证明了，有着规模经济的邮政业市场也是完全可竞争的，而且只有竞争才能 规范长期居于垄断地位的中国邮政的行为，并使消费者获益。实践也证明邮政业 已面临着竞争的发展态势．从而具有可竞争性。 笔者进而对邮政的国家垄断规制提出了质疑，认为与规模经济相连的邮政网 络性特征与一般网络产业的网络性特征有根本区别，它只是一种物流网络，与一 般公司的销售、物流网络有本质区别，不存在进入障碍和退出障碍，更为重要的 是．规模经济不能成为国家垄断的直接理由；认为邮政的普遍服务、公民的通信 秘密和国家安全可以在竞争的框架内，通过法律的规范和政府的监管而得到解决 和实现，而没有必要将邮政实行国家垄断，不准他人经营。迸一步分析表明，邮 政的国家垄断排斥、限制和妨碍其他参与者参与竞争，对社会净福利和消费者净 福利造成巨大损失。由于行业垄断，邮电通信业在1995年一1999年5年间，每年 造成的经济损失为215--325亿元人民币的损失，约占年GDP的0，29％一0．43％。 因此，笔者主张除邮政基本通信业务在一段时期内仍由国家垄断经营外，其 他邮政业务完全可以引入市场竞争机制。这也与世界各国邮政改革趋势相契合。 纵观世界邮政改革，打破垄断、促进竞争已经成为各国邮政改革的方向，邮政规 制者与邮政企业职能分开在各国邮政改革中已是不争的事实，邮政专营范围在各 国有逐渐缩小的趋势。这对我国的邮政规制改革很有启发。 我国邮政业规制改革关系到在WTO框架下，如何面对国内国际竞争、提高邮 政业竞争力的问题，又关系到国家、邮政企业、消费者等三方面的利益问题。笔 者认为，我国邮政业规制改革的最终目标应是改善公众福利，而近期改革的具体 目标应是首先着眼于邮政业自身的改革．从而促进中国邮政业的发展，同时兼顾 消费者的利益。在路径选择上．我国目前邮政业规制改革应该采取政企分开，打 破政企同盟；放松规制，松动进入壁垒；使用“接入”政策．促迸竞争；采取“分 拆”方式，各业务独立经营。 针对以上我国邮政规制改革的目标和路径选择，笔者提出了我国邮政业规制 改革的具体对策：第一，政企分开，理顺邮政规制者的政府职能和邮政经营者的 企业职能。具体来说，要把邮政承担的政府职能与企业职能分开，把邮政行业规 制者与邮政企业的经营者分开，把规制机构与邮政企业分设。第二，以基本通信 业务与其他业务分离为主线，放松规制，促进竞争，同时规范市场秩序。也就是 将中国邮政所有邮政业务按种类分成：邮政通信公司、邮政特快专递公司、邮件 寄递公司、邮政金融公司、邮政报刊发行公司、邮政集邮公司和邮政信息服务公 司等七大类公司。其中，除承担基本通信业务的邮政通信公司在～段时期内仍然 由国家垄断经营外，其他公司可积极探索多种所有制的形式。第三，建