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土地财政与我国财政体制关系的经验研究 2012-04-05 摘要：分税制改革造成财权与事权的不对称，使得地方财政陷入困境，为了财政平衡，地方政府把眼光投向了土地。本文对我国分税制财政体制与土地财政之间的关系进行了深入分析，认为分税制财政体制是我国土地财政的一个重要制度原因，并且两者之间存在着长期、相互反馈的作用机制。通过对土地性财政收入、地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出的占比之间的实证分析发现，财政体制、地方税收收入体系的不完善以及结构不合理确实诱导了地方政府对土地的操作行为，并且土地财政对我国分税制财政体制的改革与完善具有阻碍作用。 关键词：土地财政，分税制，财政体制，土地出让金 中图分类号：F810．453 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2012）01-0095-05 一、引言 我国自实行分税制财政体制以来，中央政府和地方政府在财政收支权力的划分上逐步稳定下来，这对于激励地方政府发展经济具有积极作用。但是，分税制改革的最初动因是要解决财政包干制下两个“比重”（财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重）下降的弊端，分税制在调整中央和地方之间关系的过程中没有实现财权与事权的统一与匹配，同时，分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，导致地方政府拥有很强的激励通过扩大预算外收入，把对地区经济的“援助之手”变成“攫取之手”[1]。 自1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让土地使用权的行为合法化以来，土地出让收入越来越成为地方政府收入的重要来源，2010年全国土地出让收入达到29 109．94亿元。并且，各地城区面积和基础设施建设的扩大、通过土地开发出让和转让取得收入，都是地方政府在分税制财政体制约束下主动采取的行为方式，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。 可见，分税制财政体制这一制度使中央和地方的财政收支状况发生显著改变的同时，也极大地改变了地方政府的行为方式，财政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他们手中最大的经济资源——土地。本文分析了分税制财政体制与土地财政之间的内在逻辑关系，并通过实证分析为理论推理提供经验支持。 二、文献综述 我国目前有许多文献对土地财政的定义、土地财政形成的原因以及对策进行了多方位的探讨。对于土地财政的定义，邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收入，是增加财政收入的重要来源[2]。程瑶认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为[3]。 对于土地财政的成因以及与财政体制之间的关系，易毅指出，财政体制、土地征用制、土地融资制和政绩考核制是土地财政形成的体制诱因[4]。刘正山认为，土地财政的直接原因是分税制财政体制，在财权上收而支出权不断下放的财政财政体制下，地方政府想到的最好办法就是“土地财政”[5]。张德元指出，分税制改革导致地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”[6]。陈志勇和陈莉莉通过对地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重与地方预算内收入占全国总预算收入的比重这两个变量进行实证分析，表明这两者之间存在长期均衡关系，而且两者的变化方向相反，表示地方政府预算内正式收入无法正常获取时将通过土地性财政收入弥补[7]。黄小虎指出，土地问题，就其本质来说，是财政问题和金融问题[8]。王文建和覃成林认为，在中国式财政分权和以GDP增长为政绩考核依据的政府竞争这两种体制约束下，各地区地方政府拥有了更强的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取[9]。吴群和李永乐通过对财政分权、地方政府竞争与土地财政进行实证分析认为，分税制激励了地方政府通过土地财政扩大预算外收入，同时，地方政府为增长而竞争的努力进一步驱动了地方政府依赖土地取得财政收入，并且主要通过吸引外商直接投资获得税收来实现[10]。 当前的研究主要是集中在对土地财政的概念、原因以及对策等方面进行理论研究，财政体制往往作为土地财政成因的一个方面进行分析，对两者之间关系进行具体深入研究的比较少，特别是进行实证分析的不多。本文从现有文献出发，结合我国土地财政和分税制财政体制的现状与特点，对两者之间的相互关系进行实证分析。 三、土地财政与财政体制之间关系现状分析 分税制财政体制和我国土地财政问题有着密切的关联，分税制财政体制是土地财政形成的重要制度原因，反过来，土地财政形成后，又会扭曲地方政府的行为方式，强化和激励地方政府对土地财政的依赖，对我国