公共管理学(第三章)摘要.ppt

公 共 管 理 学 第三章 公共组织(一) 主 要 内 容 第一节 公共组织概述 一．组织的概念 二．公共组织的构成要素 二．公共组织的构成要素 三．公共组织的结构 1．公共组织的纵向结构 1．公共组织的纵向结构 2．公共组织的横向结构 四．组织的结构形式 1．直线型结构 1．直线型结构 2．职能型结构 2．职能型结构 3．直线职能型结构 3．直线职能型结构 4．企业中的事业部型结构与政府的分权型结构 4．企业中的事业部型结构与政府的分权型结构 5．矩阵型结构 5．矩阵型结构 5．矩阵型结构 6．网络型结构与政府职能外包 6．网络型结构与政府职能外包 7．项目小组与英国执行局 7．项目小组与英国执行局 7．项目小组与英国执行局 7．项目小组与英国执行局 7．中国 7．中国 第二节 官僚制组织 一．马克斯·韦伯的权威理论 1 .组织、权力、权威 2.神秘化的组织（卡里斯玛型组织） 权威基础 时代背景 组织形式 缺陷及其演变 卡里斯玛型领袖地位的继承 3.传统型组织 权威基础 组织形式 传统型组织的特点 4.法理型组织 权威基础 组织形式 时代背景 现代企业官僚制与国家官僚制的并存 二．马克斯·韦伯的官僚制理论 合理的分工 层级节制的权力体系 依照规程办事的运作机制 形式正规的决策文书 组织管理的非人格化 专家行政与适应工作需要的专业培训机制 合理合法的人事行政制度 古代埃及与中国的情况 官僚制的优点 官僚制的优点 三．官僚制的弊病 默顿的观点 默顿的观点 默顿的观点 默顿的观点 默顿的观点 克罗齐埃的观点 官僚制的反民主：韦伯的思考 官僚制的反民主：韦伯的思考 官僚制的反民主：韦伯的思考 韦伯的观点：官僚制与人的异化 韦伯的观点：官僚制与人的异化 阿伦特的观点 阿伦特的观点 阿伦特的观点 鲍曼：官僚制与现代性 鲍曼：官僚制与现代性 鲍曼：官僚制与现代性 鲍曼：官僚制与现代性 四．官僚制的三个视角 组织视角的官僚制 政治视角的官僚制 伦理视角的官僚制 三种价值之间的冲突 组织视角的效率与政治视角的民主之间的冲突 组织视角的效率与伦理视角的自由之间的冲突 政治视角的民主与伦理视角的自由之间的冲突 大屠杀体现出来的价值冲突 大屠杀体现出来的价值冲突 (1) 官员在官僚制机构中逐渐形成了职业习惯和职业骄傲，并且在权力运作过程中逐渐发展出一些特权。虽然官僚行动是代表着官僚制组织的权力和名誉，而由于官僚制组织处于垄断地位，官方角色往往表现出盛气凌人的态度，人们对于本应是“人民公仆”的官僚制人员的高傲无可奈何。官僚制的出现原本主要是技术的需求，但官僚制的发展逐渐变得僵化和神圣不可侵犯，这个问题是官僚制被人诟病的重要原因之一。 (2)官僚制中存在功能失调（dysfunction） 官僚制在实践中会导致与其目标和原则背道而驰的、始料未及的后果。官僚制组织中的各项原则比韦伯所意识到的更含混，越是强调这些原则，越是会产生严重的功能失调结果。每一种原则都有其独特的病态表现形式：恪守规则会变成僵化和“做官样文章”，非人格化会造成官僚制冷漠和迟钝，官僚制结构本身会压制个人的自由和首创精神等。 (3)官僚制中的“目标替换”(displacement of goals) 返回 官僚制的高效可靠运行需要纪律和规则，官僚制结构不断地给官员施加着压力，反复灌输和强化一些规则要求，使他们能够“有条理、谨慎的和守纪律”。为使成员能适合官僚制的运行，必须力求达到效率。在这些纪律和规则帮助组织实现了其效率目的的同时，也带来了意外后果。这一后果就是：人们在过分的纪律教育和管制的背景下逐渐不将官僚制的一些规则作为手段，而是将其视为官僚制组织中的直接价值，结果就发生了工具性价值变成了终极性价值。而“当一种工具性的价值变成一种终极性的价值”时，官僚组织便发生了“目标替换”的过程。 A 目标替换的表现形式-----形式主义与仪式主义 B 产生目标替换的原因 返回 目标替换的主要表现就是形式主义或者仪式主义。形式主义和仪式主义都强调一丝不苟地坚持形式化的程序，这种坚持最终就变成了一种技术主义或公事程序拖拉的现象，官僚制中那些专家们对每一个约束自己行动的规定都了如指掌，严格按照权限和咬文嚼字地坚持规定，却不能为公民提供最需要的帮助。官僚制对规章制度的强调意图本在于增强组织的可靠性和可预测性，但是，官僚制在强调通过规定和权力进行控制时，往往会鼓励行为僵化、不愿意做出“有风险的”决策，从而使整个组织中个人和各级群体普遍存在防御性态度。 在现实生活中，不仅官僚制中存在目标替换的问题，官僚制本身的存在就成了目标替换的结果。官僚制的发展过程中，很多官僚制组织不是为达成既定目标的工具，它成为在适应特定环境而生存下来的团体。如默顿的学生塞尔兹尼