宋才发实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考.docVIP

宋才发：实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考 实施西部地区退耕还林还草 决策措施的法律思考 宋才发 (中央民族大学 法学院 北京，100081) 内容提要 自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。全面启动西部地区“退耕还林还草”工程，就是为了建设山川秀美的新家园，为中华民族开辟生存和发展的新空间。要走出退耕还林还草误区，确保林草成活率，就必须制定和完善西部地区退耕还林还草的法律法规，依法推进退耕还林还草的进程，完善环境保护法律机制和退耕还林还草的激励机制。 关键词 西部地区;退耕还林;退耕还草;决策措施;法律思考  切实加强生态环境保护，把西部地区建设成山川秀美的新家园，既是实施西部大开发战略的根本，也是提高西部地区人民生活水平，保持可持续发展的重要基础和前提。因此，必须以法律法规为保障，把西部地区退耕还林还草的决策措施落到实处。 一 自然生态环境是人类赖以生活的基本条件，是经济发展的物质基础。森林又是陆地生态环境的主体，它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕，残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中国民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而，西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。全国1／3的水土流失发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。 实行退耕还林还草措施，就是为中华民族开辟生存和发展的新空间。中国自古以农立国，历代以治水为要政。大江大河多发源于西部，上游生态失调，沙漠化、水土流失严重，势必成为中下游水患和其他自然灾害的根源之一。黄河断流，泥沙淤积，长江洪水泛滥，水患严重，已成为中华民族的心腹大患。只有恢复西部地区的生态环境，营造起一片片森林，种出一片片绿地，才能真正恢复秀美山川。只有从根本上改善生态环境，西部地区的丰富资源才能得到科学地开发和利用，才能改善投资环境，引进资金、技术和人才，才能完满地实现西部开发的整体目标。正因为如此，1999年8月国务院紧急发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。国务院总理朱镕基在甘、青、宁3省考察时指出，西部大开发是一个全面的系统工程，要有重点、有步骤地推进。第一要把生态环境建设放在突出位置，要坚持不懈地搞好生态林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈的措施。当前最重要的是，要坚决实行坡耕地退田还林，要封山绿化，保护植被，发展林草业及相关产业，开展多种经营，开辟新的增收门路。退耕的坡地造林，可以实行个体承包的办法，把造林任务承包到户、到人，谁造林，谁所有，谁受益。对造林种草所需苗木、种子和用工，国家给予适当补贴。对退耕并达到造林要求的农户的口粮，在一定年限内由国家采取以粮代赈、无偿提供的办法，以调动农户退田还林的积极性。”［1］森林、草地，破坏容易恢复难。因此，自1998年开始，中央给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、生态林和天然林工程等建设投资增加了力度；西部地区的各省、区、市认真编制所属县、乡、村的实施规划，按山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局，力争达到“山绿、水清、人富”的建设目标。据国家林业局资料显示，第一批退耕还林还草试点的四川省等3省共完成退耕还林还草671.9万亩，第二批试点省(区、市)和新疆生产建设兵团共完成退耕还林还草579.1万亩，这些试点工作的实际成效已经过国家林业局组织的核查验收［2］。在实施退耕的方法上，西部各省、区、市从实际出发，以基本农田为突破口，实施以改(坡改梯)促退，以调(大种经济林、调整产业结构)促退，以移(把深山老林的人移出来)促退，以封(封育)促退，切实保持生态平衡。四川省西部的57个县自19