基于土地财政视角下的失地农民问题分析资料.docVIP

基于土地财政视角下的失地农民问题分析 2010-4-16 ??? 土地财政，又被形象地称为中国的“第二财政”，说的是政府运用其公权力，通过对土地这一稀缺资源实施一系列非市场行为操作，从而进行的财政收支以及利益分配的活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资过热等在内的一系列风险。 　　由于政府“第二财政”的运作主体为土地，而土地问题又是农民的最大问题，所以在土地财政的视角下来研究农民问题，显然是一条可行的途径。土地财政之于农民的主要影响，是通过地方政府“圈地”行为而实现的，当前农民问题各种各样、层出不穷的症结乃在于土地征用。政府对土地的征用不仅造成农村居民内部收入分配出现剧烈变化，而且对整个社会基尼系数的上升也间接产生影响。与此同时，在全民社会保障体系尚未系统建立的情况下，失地农民的保障问题仍只能由财政兜底，这无疑又加大了地方财政压力。在财力受限的情况下，地方政府为了获得与其事权相匹配的财力，会再次将目光转向土地征用这一快速聚财的手段。久而久之，地方政府便陷入了“征地陷阱”。因此，通过对财政管理体制进行梳理，同时分析地方政府行为，有利于深刻了解土地财政的本质，进而对农民问题的顺利解决起到根本性的作用。 　　土地财政下的地方政府行为 　　1、土地财政产生的内生因素 　　(1)地方政府利益论 　　政府产生、存在的理由是为了追求公共利益的最大化。特别是在市场失败的假设条件下，政府对社会经济系统的有效干预被认为是合理的。但是，政府并非一个单一抽象体，它仍是由许多部门和自然人构成的纷繁复杂的组织。基于“经济人”的假设，官员也是趋利的，其行为动机完全符合马斯洛的需求层次论。特别是在转轨时期，经济的迅猛发展在提高全福利层次的同时，也会带来个人生活成本的上升。由于政府官员任职的特殊性，其提高生活水平的正常愿望客观上除了通过公共权力的非公运用能得以实现之外，几乎没有其他合法途径。因此，政府行为是政府追求利益的载体，而政府所追求的利益又是公共利益与私人利益相互博弈的结果。 　　土地财政行为的产生便是地方政府在公共利益与私人利益这一矛盾体上“巧妙”运作的结果。2004年通过的《中华人民共和国宪法修正案》有关土地征用-方面的第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”然而，公共利益所界定的范围到底包括哪些仍缺乏法律上的明确说明。既然界定不清，地方政府当然会在合法但不合理的行动框架下进行一些“变通”，将从农民手中征用过来的本该用作基础设施建设的土地非法用于营利性项目，甚至地方政府还会纵容开发商大量囤地以期获得土地增值的巨大收益。 　　再者，地方政府官员不管是出于改善当地居民生活水平的目标，抑或是追求自身职位升迁的需要，均会将当地的经济发展作为工作的重点。 　　一般来说，市场的不完备以及再分配政策的存在会导致地方政府出现恶性竞争。一旦恶性竞争出现，地方政府将驾轻就熟地充当经济主体，通过五花八门的招商引资行为来吸引资本要素的进入从而加快当地的经济发展速度。特别是当各个经济禀赋相当的地方政府作为同质竞争者在争夺资本流入时，通常会采取“自杀式”的竞争策略，呈现在公众面前的便是各地纷纷出台的“零地价”招商行为。由此，地方政府的恶性竞争行为必然陷入囚徒困境最差解，但是为其买单的却是失地农民，这无疑有悖于社会公平这一基本准则。 　　政府在执行其职能时，往往较少从经济的角度来考虑其行政成本，所以在某种程度上政府被认为是低效的。但是，地方政府在筹集其本级财政收入时，往往却能找到一条低成本高产出的“捷径”，这就是土地征用。经济规模的不断增长要求财政支出的规模与结构进行相应地扩大与调整，加之分税制改革所带来的财权上收与事权下移，地方财力特别是欠发达地区的财力更是捉襟见肘。 　　政府增加财政收入有两条正规途径，一是在税基不变的前提下相应提高税率，另外一种是在税率不变的情况下扩大税基，然而这两种情况均受制于经济发展水平与复杂冗长的立法程序，所以与征税相比，土地征用能够更快更灵活地解决地方财力不足的现状。特别是在当前征管制度有待完善的阶段，地方政府在征地时面对的恰好又是处于弱势的农民群体，所以地方政府不太可能在短时期内放弃这样一条“敛财”捷径。 　　(2)地方政府财政幻觉论 　　所谓的财政幻觉是指“投票者不能充分理解政府支出增长时的税收真正含义，从而将选票投给实行高支出政策的候选人。”究其本质，产生财政幻觉的根本原因在于信息不对称或者是信息获取出现偏差。 　　具体到土地财政这个层面，财政幻觉产生的原因主要是指政府感受到的土地价值低于土地的真实价值，并且由于没有感受到所征土地的真实价值，使得政府实际征收的土地规模大于社会最优化所要求的规模。这样一种幻觉容易导致政府从主观角度出发，认为土地供给即使在短期