中国土地政策改革项目行业研究(DOC20)土地储备国际做法评估.docVIP

中国土地政策改革项目 行业研究－土地储备国际做法评估 安德鲁?希尔顿 2005年8月  目 录 概要 2 一、背景知识和介绍 2 二、土地储备的概念 2 三、各国的个案研究 2 1. 瑞典 / 斯德哥尔摩 2 2. 英国 / 伦敦道克兰区 2 3. 印度 / 德里和坎普尔 2 4. 马来西亚/ 吉隆坡 2 四、土地储备制度的关键问题 2 五、经验教训与总结 2 概要 应中华人民共和国政府的邀请，世界银行参加了一个有关土地政策的对话，而该对话所关心的议题之一就是中国全国各地土地储备的做法很不规范。为了解决该问题，参与对话的各方一致认为有必要了解更广的范围内、也就是国际上土地储备的做法。因此，这篇报告的目的就在于通过具体的个案来研究土地储备的国际经验，并且突出强调出现的主要问题和可能获得的经验教训。 该报告选取了四个个案研究，目的在于阐明（一）二十世纪早期欧洲土地储备实践的起源；（二）土地储备的不同应用，包括在提供城区住房方面广泛运用土地储备和在城区重建时选择性地应用土地储备；以及（三）发展中国家高速发展的城市化过程中土地储备的运用。这些个案研究显示出各国采取了多种途径，获得了不同程度的成果。在这些个案研究中可以发现一些共性。 例如，很显然的是，任何一个广泛实施的成功的土地储备制度都必须有一个明确的让其存在的目标。而德里发展局(DDA)的土地储备运作并非如此，该发展局并没有一开始就制定出明确的目标。 同时，政府所有权本身并不必然带来更有效的土地利用。个案研究阐明了项目实施过程中所牵涉到的各种难题。政府经常遇到各种各样的问题。例如，缺乏足够的技能和权力；在土地征收与流转的间隔阶段未能管理好地产；缺乏足够的资金来支持长期的发展；程序缺乏足够的透明度和问责制。此外，随着项目的规模变大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成为一个问题。 除了大规模运用土地储备之外，一个替代的方法就是有选择性地运用土地储备。许多机构都运用了这一方法并且取得了一定的成功。这些机构包括伦敦道克兰发展公司（LDDC）。 尽管如此，我们还是不能低估成功地实施一个土地储备项目所需的技能和能力。在每个阶段，都要做出知情的决策，包括场所位置、时间选择、以及征用的土地数量（和供应的土地数量）。通常情况下，决策都是在政府目标的驱使下做出的，这些决策包括拟开发项目的目的、对于被征地者应做出的政府认为合适的赔偿标准、以及流转的土地的价位。因此，土地储备政策应是国家和市区总体规划和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。 同时，很显然的是，在没有恰当的法律和规划框架的情况下，要想实施一个土地储备项目是非常困难的。 总的来说，从评估的材料看，似乎从政治问责制、都市规划以及目标来看都市政府是管理都市土地储备的最合适的实体。土地储备机构本身的结构也是一个很重要的问题。从实用的角度来看，许多人认为唯一合乎逻辑的土地储备机构应该是一个公共企业。都市土地储备实体和都市规划局之间要责权清晰，两者间的关系也应界定清楚。 个案研究显示，资金是影响土地储备成功运作的最重要因素之一 。几乎所有支持土地储备的人都认为，中央政府的财政参与是必要的，有了这种支持，土地储备机构可以以既定的速度和规模征用土地。然而，近来，人们意识到征用后的土地在流转前是有储备成本的，因此应尽可能多地让私营部门参与进来，从而减少政府拨款。私营部门也可以更好地了解市场的需求，提供产品并吸纳风险。 无论资金如何安排，土地投资要独立核算，这样才能确定真正的成本和公众从土地储备中获取的收益。 尽管所举案例中不乏成功的做法，但是不能就此误认为:以某个国家的城市的成功经验为模板所开展的土地储备项目可以作为万能药，解决别国城市发展的问题。世界上不存在一个标准的模式。在考虑所采取的方式的时候，应该把它放在规划政策、发展问题、社会目标和政治远景等大的背景下来考虑。在土地储备项目实施之前，应该对所有的问题都深思熟虑，最终所采取的策略必须能够反映出达到某些具体目标所需的技巧和能力。同时要说明的是，尽管我们一直强调先期的准备工作，我们必须注意到情况是不断变化的，各机构必须要保持灵活，随着时间的推移做出调整。 的确，从评估的材料来看，很清楚的是，对土地储备所带来的益处，有人支持，有人反对，即使是对成功的土地储备项目也是如此。联合国亚太经济社会理事会（UNESCAP）认为，因为需要在购置土地、提供基础设施以及出售（出租）土地等方面花费很长时间，因而土地储备效果不好。而且，尽管在理论上土地储备是一个不错的主意，实践上它有可能会限制市场上开发的土地的数量。在许多国家，很难对土地进行精确的估价。 最后，有关城市发展的演变的最前沿研究得出以下结论：我们应采取全面的土地政策。土地储备可能包含在内，但是它并不被认为是土地政策的主要内容。土地储备的使用是为了实现政