建立规范的国家与农民集体土地权益关系——刍议集体土地征用制度改革.pdfVIP

建立规范的国家与农民集体土地权益关系 ——刍议集体土地征用制度改革 南京市土地学会宋则时 朱义繁黄斌 内容摘要： 现有征地制度严重侵害了农民集体的利益，是城市生活不稳定的社会因素 之一。解决这一问题的关键，在于理清国家、农民集体、农民个体之间的土地权益关系：国 家应严格审核征地项目，只允许公益事业项目征用集体土地；应尊重农民集体经济组织的 地位，允许非公益事业项目通过取得集体土地使用权进行城市建设；应按市场经济的要求， 科学测算征用农民集体土地或取得集体土地使用权的补偿；用地补偿应严格界定归农民集 体所有和归农民个人所有之间的界限；农民使用剩余国有土地，应享有国有土地使用权；国 家按市场经济的要求给予农民补偿后，不应该再承担被征地农民的安置、社会保险等工作。 国家应在土地登记的基础上，建立城市土地国家所有与集体所有并存的新格局。 关键词： 征地公益事业 土地补偿农民集体土地所有权土地登记 城市建设发展，不可避免地要征用农民集体的土地，或者使用农民占用的国有剩余土 地。长期以来，在城市建设用地过程中，农民集体、农民个人、国家之间的矛盾一直较大， 对社会稳定有较大的影响。实行什么样的用地补偿标准，如何进行补偿，采用什么样的办 法进行被征地后农民的安置，成为国家、农民共同关注的焦点。本文认为，只要抓住土地 产权这一核心，正确分析城市建设用地过程中农民土地权益的变化情况，按市场经济的要 求，理清征地过程中国家、农民集体、农民个体之间的土地权益关系，城市建设用地过程中 的种种疑惑，就比较容易解决。 一、城市建设用地过程中农民利益与国家利益矛盾的三个发展阶段 城市建设征用农民集体土地或使用农民占用的国有剩余土地，有三个发展阶段，国家 在不同阶段分别采用不同的政策处理其与集体之间的土地权益关系，农民与国家利益的 矛盾在不同阶段的表现形式各不相同，简述如下： (一)第一阶段，部分土地的所有权已经转移，被征地农民集体组织尚未被撤销，国家 与农民集体、农民个人之间的土地权益矛盾已经存在，但一般情况下，矛盾没有显化 按国家法律规定，征用农民集体土地的补偿包括三个部分，土地补偿费、安置补助费、 地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费和安置补助费的标准按原农业用途年产值的 若干倍计算。 土地补偿费一般支付给村委会，只在村集体不能调整其他数量和质量相当的土地给 一244— 第四部分土地权籍管理 建立规范的国家与农民集体土地权益关系 被征地农民时，将部分土地补偿费支付给被征地农民；村委会按国家规定应将土地补偿费 用于发展生产、解决农民生活出路，在取得被征地农民同意后，统一安排使用。安置补助 费大多数情况下也都是支付给村委会的。 显然，在城市建设征用农民集体土地阶段，由于是征用，土地补偿并不是土地价格的 补偿，建设项目用地者取得土地使用权后，按照建设项目用途使用土地，土地资产增值带 来的巨额利润是不言而喻的。农民没有能够取得其应有的土地补偿，国家与农民之间的 权益矛盾实际上已经存在了。 在这一阶段，国家征用了农民的土地，但农民集体经济组织村民小组和村委会尚未解 体，农民集体对未被征用的集体土地仍然拥有所有权。被征地农民大多处在城郊结合部 地区，对土地用途变化产生的经济效益十分敏感，他们有机会也有条件，通过地下隐形市 场，将大量集体土地使用权推向社会。农民通过土地隐形市场，在法律范围外寻求隐形利 益是不符合国家法律规定的。我国《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得 出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地 的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。然而，现实与法律规 定有着相当的距离，当前，各地区的集体土地流转中，不仅有农业用地的流转，也存在不少 非农业建设用地的流转，特别是在经济发达地区和城郊结合部地带，集体土地流转尤为活 跃。农民集体已经有一定数量的土地使用权地进入了地下土地产权市场，通过联营、股份 制、出售、出租等各种方式转让集体土地使用权，集体土地产权流转，目前基本处于无序的 流转状态。农民集体在其自身利益得不到保障的情况下，以另一种方式，通过土地隐形市 场寻找利益补偿。 这一阶段，农民集体、农民与国家之间的土地经济利益矛