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日本行政指导行为研究 　　【摘要】日本行政指导都是在市场经济条件下产生的，日本行政指导的产生和应用表现为国家权力的扩张；日本的行政指导扩展到各个领域，目前的行政指导对日本政府行政工作起了重要作用。文章从行政指导制度的兴起背景与适用领域、行政指导的性质、行政指导的形式、行政指导的保障措施及其规范等方面对日本行政指导制度进行了分析，以期对行政指导制度有一个宏观的了解。 中国论文网 /7/view-7172824.htm 　　【关键词】日本；行政指导 　　中图分类号：D83文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-003-02 　　行政指导是行政机关在其职责范围内采取的指导、劝告、建议等不具有权力强制性的行为，它具有非强制性、主动补充性、行为引导性、方法多样性、柔软灵活性等特征，在行政管理过程中起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用，显现出特殊的功效性和适应性，因而日益广泛运用于各国的经济与行政管理过程中，成为当今行政法学的重要范畴。二战后，特别是20世纪60年代以来，它作为一种灵活有效的行政方式为当今市场经济国家和地区普遍倚重，成为对传统上依法行政的一种重要补充。本文试分析了日本行政指导制度，以期对我国的行政指导制度的建立和完善提供可鉴之资。之所以选择日本作为研究对象，是因为日本是当今制定有关行政指导法律规范最多的国家，作为一个法治传统并不深厚的国家，日本能以相当可观的立法对行政指导作出规定加以法律调整和保障，可以说具有特殊意义，其行政指导立法经验对其他国家具有重要的参考价值。 　　一、行政指导制度的兴起背景与适用领域 　　20世纪60年代至70年代，日本市场经济得到很大发展，市场失灵的弊端也频繁显现，从而为政府干预社会经济生活提出了要求。为了维护和促进经济的协调、稳定和发展，政府应从宏观高度来规划经济发展战略和策略，协调各种社会经济关系，指导和促进本国经济发展的需求日益强烈，行政指导便应运而生。在我国，在计划经济体制条件下，国家主要通过行政命令来管制经济，企业服从和依附于行政机关。随着向市场经济的转型，政府放松了对企业的干预。但是市场并不是全能的，社会主义市场经济需要在政府的扶持、引领、监督下得到发展，这时政指导作为一种强制性较弱、主要起诱导引导作用的行政手段逐步得到重视和应用。中日行政指导都是在市场经济条件下产生的。在日本，行政指导的产生和应用表现为国家权力的扩张，是现代行政权力发展的必然结果。 　　日本的行政指导最早是作为通产省推行产业政策的手段，连同其缔造的日本经济奇迹而受到世人关注。例如，以行政指导的方式扶植新兴产业，调整萧条时期的供求，推动企业间的大型合并，引导产业结构向知识密集型、节省资源型转换。其中既有依据法令的明文规定，也有依据组织法上的事物分管，由行政机关进行。而没有法律规定的则由行政机关根据需要采用，形式多样运用灵活。日本政府不仅在国内经济发展中运用行政指导的方式，而且在处理对外经济关系中，也大量借助行政指导。 　　其他行政领域的行政指导也普遍存在。在传统的警察行政中，一些法律直接规定行政机关指导的义务，如《消防法》《水防法》上的指导、建议。但行政指导运用得比较广泛的主要是一些现代行政领域，最为典型的莫过于教育行政。教育行政指导既能够尊重教育自由，又能够在适当的时候表达政府的意愿而不触犯“教育中立”的立场。 　　在非经济领域，行政指导也逐步得到推广。如我国在高等教育领域，有《关于加速发展高等教育的报告》《高等教育管理职责暂行规定》《关于加强高等学校科学技术工作的意见》等指导性文件，逐步确立国家教育委员会为全国高等教育的宏观指导者；政府转变职能，简政放权，由对学校的直接行政管理，转变为运用法律、经济评估和信息服务以及必要的行政管理手段和指导。类似的变化也发生在文化、卫生、体育、医药、广播影视等诸多非经济领域。 　　日本行政指导的运用领域广泛，一方面，经济行政领域是行政指导运用得较早并且也运用得比较充分的领域，尤其在产业政策的规制方面；另一方面，行政指导的运用已经扩展到当前的各个行政领域，包括传统的警察行政和现代社会中的服务行政。不过从其发展的具体过程上，我们还是可以看出两者存在的差别。日本行政指导的发展是实践的产物，行政法理论被迫承认现实，不情愿地接受行政指导的概念。 　　二、行政指导的性质 　　对于行政指导的性质，日本强调是“不属于处分的行为”，但学术界对行政指导的性质依然存在分歧。有的学者认为，行政指导是指“行政机关为实现所期望的行政状态而向国民施加的行政作用”；有的学者认为，“行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此，它是权力性的事实行为。” 　　对日本行政指导行为国