公共政策过程中的邻避冲突及其治理详解.doc

公共政策过程中的邻避冲突及其治理 2013年03月18日 09:51 来源：《学海》2012年5期 作者：陈宝胜 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 121 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】基于文献研究和规范分析，对邻避设施、邻避情结、邻避冲突等关键概念进行本土化界定，认为邻避设施的负外部性影响及其成本收益分配不均衡以及现代公民意识成长是造成邻避冲突日益频发的关键原因；加强设施负外部性影响治理、优化公共政策制定、建立设施设址的利益激励机制和信息公开与协作交流机制、加强城市功能区规划等，是有效治理邻避冲突的必然路径。　　【关 键 词】邻避冲突 邻避设施 邻避情结 城市规划 公共政策　　1962年，蕾切尔·卡逊出版了《寂静的春天》一书，该书的出版极大地唤醒了社会对自然环境的关注，人们开始审视各种现代设施对环境和周边居民生活质量、身体健康、生命财产的影响。在此背景下，反对在“我家后院”建设和运营各种具有负外部性影响设施的“邻避冲突”不断出现。①转型期的中国，各种邻避冲突事件正呈愈演愈烈之势，2007年厦门PX项目事件、2009年南京汉口路西延工程、2010年广东番禺垃圾焚烧发电厂设址争议、2010年安徽舒城垃圾掩埋场设置暴力冲突、2011年浙江海宁晶科能源公司群体性事件等等，日益频发的邻避冲突不断考验着中国政府的公共管理和公共决策能力，呼唤着学界加强对此问题的理论研究。鉴于邻避冲突研究在国内尚处于起步阶段，研究基本概念并不清晰，本文对相关概念等作出本土化界定，并对大陆邻避冲突现状和治理对策进行实证分析和理论探讨。　　邻避设施与邻避情结：设施负外部性影响的利益驱动　　表面而言，邻避冲突产生于邻避设施的负外部性影响，邻避设施的负外部性影响导致周边居民产生反对设施在“自家后院”建设或运营的邻避情结，进而引发邻避冲突。在对邻避冲突概念进行界定之前，有必要先厘清邻避设施和邻避情结这两个关键概念。　　邻避设施(not in my backyard facilities NIMBY Facilities)又称：(1)危害设施(Hazardous Facilities)；(2)有害设施；(3)臭名远扬设施；(4)争议性设施；(5)风险性设施；(6)地方不欲设施或露露设施；(7)绝对不要建在任何人附近的设施；(8)在你家后院比在我家后院好的设施；(9)不要在我办公室的设施；(10)不要在任何人后院的设施；(11)不要在地球上的设施；(12)不要在那里的设施等等。台湾学者则使用“污染性设施”、“不宁适设施”、“嫌恶性设施”等。　　弗瑞等认为，邻避设施是“一个公共善(public good)和个人恶(individual bad)的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边”②。这指出了邻避设施的基本特点：具有公共善和个人恶，因而招致周边居民反对；但“善”和“恶”的内涵、分配比例、净值等模糊不清。包普尔认为，为了经济发展和人类生活环境的需要，现代社会建立起各种公共设施，但这些设施在给人们带来福祉的同时，还存在一定的负外部性。这种负外部性影响因设施本身的不同而不同，当一个设施的负外部性对人们的生活环境、经济财富、身体健康、乃至生命安全带来威胁时，地方居民或社区就会反对在当地建设该类设施，这类设施便是“地方不欲的土地使用”③。　　李永展认为，“邻避设施虽是地方不愿接受的设施，但却是达成社会公共福利所不可或缺的”④。陈锡镇认为邻避设施是“以服务广大地区民众或为某种特定之经济与政策目标，为多数民众带来利益，但可能对附近居民产生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施”⑤。萧代基和黄德秀则认为邻避设施是“具有增进全民福祉，却由当地居民承受设施建造及营运时所带来外部成本，而有不受欢迎的特质之设施”⑥。以上在很大程度上触及了邻避设施的本质，但忽视了以下问题：首先，并非所有邻避设施都是公共福利所“不可或缺”，将邻避设施界定为公共福利所“不可或缺”，为强制设置和运营某些设施预设了一个危险的前提，可能会将邻避冲突治理引入误区。其次，虽然大多数邻避设施确实具有增进整体公共利益却需要周边居民承担负外部性成本这一特性，但很多受居民反对的设施，其负外部性影响在科学上和实践中都没有确证，部分设施的负外部性影响是否存在还存在一定争议。最后，邻避设施有时确实能给社会带来某种利益，但其建设与运营同样需要某种负外部性成本，如生活环境的破坏、身体健康的影响和生命安全的威胁，这导致设施的收益净值有时可能为零或为负。“批评者无可非议地担心，根据所有的被忽视的建设成本，很多这类设施事实上是没有收益可言的，因为地方破坏性被忽视了。”⑦用“福利”或“福祉”来界定设施所带来的“公共利益”有失偏颇。　　综上，邻避设施是对一定区域整体存在某种公共效用，但潜