保障性住房供给需要“政企合作”.docVIP

加快提供保障性住房是民生和房地产调控的重大事项。现已明确今后数年新建3600万套保障性住房目标，具体划分为各地的建设任务。据估计，1000万套保障性住房所需资金要高达1.3万亿元以上。如此巨额开支，仅仅依靠政府财政投入是不可能的，政府大包大揽模式也不是一个能保证较高效率的好模式。必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现目标。保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房，这里主要讨论如何通过PPP提供廉租房和公租房。　　一、关于廉租房的PPP提供模式 　廉租房不可能由市场自行提供，但政府引导、拉动非政府资金参与建设仍是必要和可能的。可通过以下几种PPP方式。　　建议一：政府与投资机构合作，通过建设———转让(BT)的模式提供廉租房　　BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写，BT的含义是：政府公共部门通过合同约定，将拟建的项目(在这里即为政府规划中已确定建设的廉租房)授予投资人，在规定的时间内，由投资人按照政府要求，在得到合同确定的政府特定政策支持的条件下，承担工程的融资和建设，合同期满后政府按照合同的约定回购该项目。　　BT方式的基本操作过程是：政府公共部门通过公开招标的方式选择一个项目公司，与项目公司签订一个包括政策支持内容(如优惠条件提供周边开发权等)以及回购内容的合约，项目公司根据此合约进行融资并建设，项目建成后项目公司根据回购的相关条款转让给政府的相关部门。政府接收部门根据回购条款一次或分次将资金付给项目公司。　　BT方式的关键点有三个：一是选择的投资机构要有足够的资金实力，同时应有较强的融资能力；因为，选择BT方式一个重要的原因是解决廉租房建设中的资金不足问题，如果项目公司自身实力不强和其融资能力不强，就失去了选择BT形式的意义。对于项目公司的自有资金要有一定的要求，如自有资金应当达到项目总投资额的一定比例等。自有资金比例占得越大，项目风险越小，反之风险就大。二是回购的方式选择要合理。政府在选择回购时，可根据资金情况来确定，如果未来资金不够充裕可分阶段来回购。三是政策支持条件应合理，符合国土开发的“顶层规划”和适度、可操作的原则。　　BT这种形式的参与主体，一方是政府公共部门，作为项目的发起人和业主，是项目的最终所有者。另一方是投资人，通常有两种：一种是由出资人和承包商结为联合体，组成投资人；另一种是承包商独自成为投资人。将BT作为建设廉租房的适用模式，主要因为：　　1.可为项目提供和筹措来自民间的建设资金，缓解政府资金压力。项目建设者可实际借助市场筹资从而后移与平滑分散处理“还本付息”压力，并有效提高资金的使用效率，分散投资风险。　　2.可调动施工方内在潜力与积极性，降低工程实施难度，减少建设管理和协调环节，有效地约束工程造价，降低政府管理中的投资建设风险，提高建设效率。　　3.可充分发挥企业自身技术和资金的综合优势取得投资回报，而政府则为建设廉租房融入非财政资金，为社会较快提供了更多、更好的廉租房，改善低收入阶层生活，形成“多赢”。　　建议二：政府与房地产商合作，通过土地“拼盘开发”方式提供廉租房　　如政府在向房地产商转让土地使用权用于开发时，拼盘搭配式地要求开发商必须向政府提供占整个建设面积一定比例(如30%)的廉租房。　　这种做法的实质是政府用原可得的更高土地出让金的一部分“内含式”地用于建设廉租房，只不过省去了许多中间过程，表现为廉租房直接由开发商提供，其费用在土地转让金中直接减去。也就是说，开发商在参加投标时的土地报价中，已经将其拼盘提供廉租房的成本减去了。　　政府的责任：一是负责组织土地使用权的出让，可以仍然采用招投标方式，由竞争中的中标者取得开发权；二是负责开发地块与其整个辖区建设的通盘规划的优化协调匹配，以及地块开发具体方案内部各要素的合理拼盘搭配；三是全面、清晰、合理设定廉租房建设的具体规格、标准及相关管理要求；四是持有廉租房所有权并负责廉租房的公平合理分配；五是组织必要的工程监理与验收。开发商的责任：一是按照中标合同要求建设廉租房；二是负责廉租房建设的融资。　　建议三：政府按揭　　私人通过按揭购房已经成为人们普遍的购房方式，政府按揭和私人按揭并没有什么运行机理上本质的不同，只不过是政府购房成本不包含土地出让价格，仅仅包含建筑价格和开发商的市场投资平均利润。就是说，政府提供一块土地，通过公开招标寻找开发商，由开发商向银行融资建设，建设完成后由政府通过按揭的方式全部购回。　　这与前面的BT有某些类似，但也有所不