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局部改革与公共政策效果的交互性和复杂性　 2009-8-31 来源：中国改革论坛 沈莉摘抄 摘 要：本文指出政府对单个领域的公共政策可能会出现顾此失彼的结果，因为任何一项公共政策都很少只对单个领域内的经济主体或经济行为产生影响；不同政策之间还会交互作用，并使得公共政策的效果复杂化。本文从公共经济学的一般均衡理论和制度设计理论出发，建立了中国现有财政分权体制下的一般均衡理论框架，分析了城市低收入者住房的供应政策和基础教育入学政策对于城市居民区的交互作用和复杂效果，揭示出这两种政策的交互作用对于促成贫民窟的危险性。最后，本文提出了一系列降低中国城市社区贫民窟化风险的政策建议。 　　关键词：同群效应，邻里效应，贫民窟化，经济适用房政策，基础教育入学政策 　　一、引 言 　　中国过去三十年的改革开放带来了快速的经济增长与社会进步，而中国在未来依然离不开改革的继续深化和政策的完善，其中，政府对公共领域的改革及其政策的完善将是一个十分重要的领域。然而我们注意到，由于缺乏公共经济学一般均衡理论和制度设计理论的指导，在关于中国公共政策制定的讨论中，产生了很多模棱两可的观点；更重要的是，政府所制定的公共政策往往只瞄准这一个公共领域的问题，却忽视了它可能对于其他领域、其他经济主体所产生影响，没有全面考虑一项公共政策所可能产生的复杂后果。而且，不同的公共政策之间还存在交互作用，所以，不利用一般均衡理论为指导，可能会出现“顾此失彼”的局面。通过对现有财政分权体制下城市低收入者住房的供应政策和基础教育入学政策的考察，我们分析了这两项政策的交互机制，揭示出针对城市低收入者集中供应住房的政策在按地段入学的教育政策的推动下，会催生城市贫民窟的出现和扩张等不良后果。在全国人大十一届一次会议上，温家宝总理在政府工作报告申明确指出，政府要抓紧建立住房保障体系，加快廉租住房建设，增加房源供给。2008年中央用于廉租住房制度建设的资金为68亿元，比上一年增加17亿元，而且地方各级政府都要增加这方面的投入（温家宝，2008）。在这一背景下，对于包括如何供给经济适用房在内的公共政策的研究和制定，地方政府更应该运用一般均衡理论为指导，并同时确定前瞻性的目标来优化短期内所制定的公共政策的效果。 　　二、公共政策的交互性：一般均衡理论 　　为了便于分析，本节首先建立一个现有财政分权体制下城市低收入居民的住房政策和“就近入学”政策产生交互作用，并影响城市居民选择住址和子女学校的一般均衡模型。模型假设如下：  假设1：在现有财政分权体制下，中央政府的目标是实现全社会的长期稳定及经济增长，所以中央政府有动机为城市的低收入人群提供补贴住房。然而，有三个原因决定这个任务要委托给地方政府来完成：中央政府与地方政府之间存在着信息不对称，城市的土地为地方政府所控制，同时，中国幅员辽阔，城市众多； 　　假设2：由于存在着任期制，地方政府的目标是中短期内的财政收入及经济增长最大化；同时，在现有的财政分权体制下，地方政府之间还会进行竞争，并努力提供好的公共品，因为这样会吸引富人和投资进入，进而影响地方政府的财政收入； 　　假设3：城市居民的目标是追求自身及子女效用的最大化，作为个人，他们偏好于拥有好邻居，比如那些教育水平高和（或）收入水平高的居民；作为父母，他们是利他主义的，偏好于让好学生作为自己子女的同学，并愿意为此而付费； 　　假设4：对于一个城市而言，到城市中心的距离越远，土地的价格越低。 　　现有研究已经表明，学校教育中存在着正的“同群效应”，而城市社区中也存在着正的“邻里效应”；同时，城市居民有拥有好邻居的偏好，以及作为父母选择更好的学生作为其子女的同学的偏好，和为拥有更好的同学和邻居而付费的意愿；而且，就统计平均而言，父母的教育水平越高则收入越高，从而能够在孩子身上进行更多的教育投入，而且教育程度较高的父母更注重子女的教育投入。所以，基于上述假设可以推断，当城市居民面临着住房市场和基础教育市场时，如果他们不能够通过投票机制来确保地方政府为自己提供更好的基础教育，为了在这两个市场上实现家庭和子女的效用最大化，他们可以通过居住地的迁移来实现效用的最大化：退出不好的社区或学区，支付更高的价格到好的学区购买房屋，从而能够拥有更好的邻居，他们的子女也能拥有更好的同学。实际上，这就形成了一种“用脚投票”的机制，即通过居住地的选择来改变地方政府的税收收入，从而造成了地方政府之间的竞争。如果一个地方的政府不提供优质的公共产品（包括好的教育服务），就会促使当地的居民，尤其是富裕的家庭选择离开此地，而这将直接影响当地的房价（对中国地方政府而言是地价）、投资和人力资源水平，即使在较短的时期里，也足以对地方政府的财政收入产生重要的影响，这体现了Tie