吕爱国：国家级经济技术开发区管理体制类型应用研究.docVIP

国家级经济技术开发区管理体制类型研究( 秦皇岛经济技术开发区管理委员会副主任 吕爱国 ［摘 要］本文按管理的主体、形式、权限差异，将开发区管理体制划分为“政府主导型”、“政府参与型”和“政府服务 型”，通过对全国２００个国家开发区的调查分析，得出如下结论：我国国家经济技术开发区管理体制整体以“政府主导型”管理体制为主，局部上已经出现“政府服务型”管理体制占主导地位的情况。同时，在我国四大经济区内都出现了国家开发区管理体制由传统的“政府主导型”向“政府参与型”过渡并向“政府服务型”转变的发展态势。 ［关键词］国家开发区；管理体制；经济技术区 ［中图分类号］Ｆ２２４ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００６－０８６３（２０１３）１２－００５６－０４ 开发区管理体制是行政管理体制的重要组成部分，是政府、管委会、企业等管理主体在对开发区进行管理、建设时所采取的管理方法与模式，是机构设置、管理制度、管理权限、职能范围、运行机制等方面相互关系的总称。我国国家级经济技术开发区（以下简称“国家开发区”）已有３０年的发展历史，在改革实践总结和借鉴国外先进管理经验的基础上，形成了不同特色的开发区管理体制。进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式 ［１］ 是国家设 立开发区的目标之一， 国家开发区管理体制分类研究既有益于开发区向高水平纵深发展，也将为我国行政管理体制改革提供借鉴。 一、开发区管理体制分类的研究综述 国外学者普遍从经济学的角度对开发区发展进行研究，迄今为止对管理体制的研究较少，现有关于开发区管理体制类型的研究多出自中国学者的著作或论文中。 国内从微观角度对我国大陆开发区管理体制的分类研究多强调具体特色，不易于对全国开发区管理体制的实证分类。如，对上海开发区中的“管委会＋开发公司”管理体制、“功能区＋管委会＋开发公司”管理体制、以企业为主体的管理体制等研究。 ［２］ 国内从宏观角度对全国范围内开发区管理体制类型的研究或依据开发区行政权力的集中程度、或依据管理运行模式或者行使方式的不同，多为定性归纳研究。如，行政主导型管理体制、公司制管理体制和混合型管理体制的 分类［３］，政府主导型、政府服务型和政企混合型的分类［ ４］准政府的管委会管理体制、开发区与行政区管理合一的管 理体制和以企业为主的开发管理体制的分类［５］ ，准政府管 委会体制、政区型管理模式、企业型管理模式以及其他类 型管理体制的分类［６］ ，统治型、协治型、委托型以及政区型的分类。 ［７］ 国内学者多依据管理主体参与开发区管理的范畴、程度及侧重内容的不同对开发区的管理体制进行分类，取得了一些有价值的研究成果， 为实证研究全国开发区管理体制现状提供了思路，但多集中于定性归纳，缺乏操作性的实证分类， 尚无学者从定量分析角度实证研究我国开发区管理体制分类的现状。 二、国家开发区管理体制的基本类型 经过近３０年的发展与演变，在国家开发区的发展时空中，新型管理体制逐渐显现。基于国家开发区在设立之初都以政府管理为主的特点，开发区管理体制演变的本质就是政府管理程度的变化，但是，不论开发区的管理体制发生什么样的变化，我国的国情特点决定了任何一个区域的行政都不可能完全脱离政府的管理。因此，关于我国开发区管理体制的任何一种分类，都与政府在开发区管理权限、地位和作用密切相关。所以，本文依据开发区在管理主体、管理形式及管理权限上的现状，将国家开发区管理体制划分为三类：一是传统性的“政府主导型”；二是过渡性的“政府参与型”；三是开放性的“政府服务型” 。 （一）政府主导型管理体制 开发区的“政府主导型”管理体制是由地方政府授权组织设置的专门的派出机构负责开发区的主要公共事务和经济事务的管理体制。其主要特征是开发区除设有政府设立的“ 开发区管理委员会”机构之外，没有其他负责开发区综合事务的部门。“开发区管理委员会”对开发区的土地开发、 招商引资、基础设施建设等事务进行全面而综合的管理；在机构设置上，由管委会依据区内经济社会发展的需要自行灵活设置职能部门， 虽然职能部门在处理区内事务时享有所在城市市级政府各管理部门的管理权限，但仍要受到市政府各主管部门的指导；人员配备方面，往往是党委和管委会“ 两套班子合署办公”。 在政府主导型管理体制下，开发区管委会作为政府的派出机构， 地位相对独立，有利于对开发区进行整体规划，而且在管委会的统一领导下，便于职能部门的沟通协调，但也正由于管委会的独立地位，造成所在地城市政府对其控制力相对较弱，加之管委会职能定位的模糊不清，易造成管理的混乱， 进而影响开发区的长远发展。所以，政府主导型管理体制适用于开发区发展的初期阶段。 （二）政府参与型管理体制 开发区的“政府参与型”管理体制是一种由地方政府的派出机构负责管理开发区的主要公共事务，经济事