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对改革现行行政执法体制的几点思考 　　 汪永清 　　 　　在我国，约80％的法律、90％的地方性法规和全部行政法规、规章都是主要靠行政机关贯彻执行的。因此，推进依法治国，重在对行政权力的规范、保障和制约，坚持和实行依法行政。笔者认为，当前推进依法治国、依法行政，提高行政执法水平，关键是要对现行行政执法体制进行改革。 　　 一、现行行政执法体制缺乏明显的法制特性，必须下决心予以改革 　　 　　作为现代行政权的重要组成部分，行政执法主要是指行政机关为了执行法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和行政事务来取措施，影响相对人的权利义务，实现行政管理职能的活动。其本质特征之一，就是行政执法行为效力的恒定性，行政执法行为未经撤销、废止或者其他事由失效，其效力持续存在，对相对人的权利义务和公共利益发生持续影响。这种特性客观上决定了作为行政执法载体的行政执法体制，即行政执法机关的设立，职责的界定，权力的取得、分配和运作，都必须符合行政执法的要求和基本价值取向，都必须依照反映人民意志的法律规范来进行。现行行政执法体制是在行政管理体制改革不断深化、政府法制建设不断推进的过程中形成的。中国的行政管理体制经历了从组织结构调整到职能转变的过程，目前正在进行的政府机构改革虽然内蕴着较为深刻的制度创新的思想和一些制度创新的举措，但仍是一次过渡性的改革，其直接目的只在着力解决目前突出的矛盾。问题在于，中国现阶段的国情和改革的特殊性决定了行政管理体制改革和政府法制建设必须同时推进，这样做优势固然很多，但在一定程度上，既增加了行政管理体制改革的难度（如旧体制下的许多管理方式得到了法律认可），又影响了政府法制建设的价值取向（如依法行政被片面理解为依法管理老百姓），而且二者相互影响，彼此渗透。这种背景下形成的行政执法体制就难免不带有现行行政管理体制和现行政府法制建设存在的双重缺陷：既不能保持原有行政体制的效率，又难以体现依法行政所要求的法制特性。 　　表现之一：行政执法权横向太分散。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家机关，享有国家行政权力。但由于政府职能未得到合理界定，政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成执法队伍过多、过滥，大盖帽满天飞。市一级行政执法队伍，某直辖市有142个煤省会市有207个多数市一级执法队伍都养100个左右。老百姓把这种状况称作“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。执法队伍过多、过滥，引发的问题很多：一是职权交叉问题严重。某省因职能交叉引发的执法矛盾涉及56个省级执法部门，不少部门整天忙于扯皮打架。二是执法力量过于分散。某直辖市一级执法队伍共有6万多人，人数可谓不少，但由于队伍多，执法分散，多数执法队伍只有几十八，有的只有四、五人，很难开展经常性执法，只能搞一些突击式、运动式的检查、整治，这种方式的执法，使大量的违法行为逃脱了法律制裁，而被制裁的往往是撞到“枪口”的老实人，执法效果不理想，老百姓对这种运动式的执法，抵触情绪很大。这对提高全民法制观念、增强守法意识有很大消极作用。 　　表现之二：“自费执法”，执法趋利明显。现行行政执法体制，总体上可以称之为趋利的体制，一个部门执法权力大，利益就大，干部的待遇和福利就高。近些年来，不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，被称之为“自费执法”。据对某直辖市54个市级执法部门的调查，靠行政拨款的有30个部门，占56％；部分靠行政拨款、部分靠收费的有6个部门，占11％；完全靠收费的有18个部门，占33％。某较大市80个市级执法队伍中，财政只负担43个队伍人头费，其他37个队伍的人头费和所有的执法经费靠自收自支解决。 　　实行自费执法，导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离，不给好处不办事，给了好处乱办事，“自费执法”是行政执法机关滋生腐败的制度根源。法律、法规对某类行为规定收费或者罚款，其本意是为了防止或者减少该行为的发生。但实际执法中，一些部门不是重在纠正违法行为，而是只收费、罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，这样才有费可收、有钱可罚，才能保证“财源茂盛”。这种被群众称之为执法机关“养违法”的现象，把立法者的良好意图，变成了某些执法机关的敛财之道。 　　表现之三：执法权力缺乏必要分解，执法“一条龙”。同一系统上下级执法机关之间，执法职能、任务“一般粗”，同一个违法行为，上至国务院的部门，下至行为发生地的最基层行政执法机关都可以查处，造成上下级执法机关或者相互打架、或者互相推诿、或者划地为牢。同时，不少行政执法机关存在自己定规矩自己执行，自己作出收费、罚款决定自己又收缴费款、罚款而且自己管理、自己支配等“一条龙”现象。这在很大程度上加剧了行政执法的趋利特性。 　　表现之四：审批、