212 李华民 储蓄保障制度比较制度分析中国选择(华南金融研究稿).docVIP

储蓄保障的比较制度分析与中国的选择 ——从金融监管专业化效率的约束条件谈起 李 华 民 [广东金融学学院 华南金融研究所，广东广州，510521] 摘 要：完善的存款保险制度是金融监管专业化效率的基础条件之一，但由于在西方国家实践过程中，引发了严重的道德风险，成为金融监管体系中颇有争议的政策性议题。评价储蓄保障制度的优势与不足，只有找到一个合理的参照体系，并运用比较制度分析工具，才能得出客观的结论。作为正式制度的存款保险制度与以非正式制度形式客观存在着的政府与储户之间的隐性保险合约相比较，在实现保证金融稳定等同样目标的前提下，存款保险制度的成本更低，因此具有明显的比较优势。因此，处于转轨与开放中的中国金融体系，应该建立作为正式制度的存款保险制度，以替代隐性存款保险合约。 关键词：存款保险制度；隐性合约；道德风险；参照体系；比较制度分析 中图分类号：F840·682 文献标示码：A 文章编号： 一、引 言 从实施专业化监管制度的西方发达国家的情况来看，专业化金融监管效率的发挥，受到诸如监管工具与技术、金融微观基础、财政实力、存款保险制度等多种基础条件的制约（汤小青，2001）。其中，完善的存款保险制度借助于雄厚的财政实力，无须央行对困难金融企业承担救助性资金，就足以拯救陷入财务困境的金融机构摆脱危机，进而使专业化的金融监管机构独立于中央银行成为可能。 中国银行业监督管理委员会的成立，标志着中国金融专业监管体系的初步建立。但与金融监管机构专业化改革相伴随的是，（1）作为金融微观基础的中国大小商业银行及其他金融机构，因为要解决大量的自身不良资产而显得十分脆弱；（2）金融监管，无论是监管规则还是监管技术，尽管其自身纵向比较有长足进步，但与发达国家的横向差距依然巨大；（3）占GDP比重处于总体下降趋势中的中央财政，要解决事情太多，难以一而再，再而三的为陷入财务困难的金融企业提供“免费午餐”；（4）中国至今没有推行存款保险制度。 对于储蓄保障而言，中国金融监管机构专业化改革所依存的背景是，中国事实上存在着储蓄保障的隐性合约，那么，中国金融监管要提高效率和解决商业银行等金融企业的财务问题，不需要存款保险制度？这涉及到不同储蓄保障制度的比较与评价问题。我们的理念是，要评价一项制度的优势与不足，不能孤立地分析该制度本身，应该运用比较制度分析工具，在一个合理的参照体系内进行：找到一项可以替代的制度安排，比较它们在实现同样目标时的成本大小，成本最小的制度应该成为我们的选择。 二、存款保险制度批判的方法论批判 存款保险制度在避免储户利益遭受严重损失、提高公众对银行体系的信心和维护金融体系稳定等方面做出了巨大贡献，但由于它削弱了约束银行经营的市场纪律，引发了更为严重的道德风险问题和机会主义行为，因而遭受到广泛的批评。批评者认为，以存款保险制度和最后贷款人为核心的金融安全网非但没有降低系统风险，减少银行失败的概率，反而因为使本应退出市场的问题银行继续留在市场中产生风险，演变成了金融风险积累机制，增加了金融系统的不稳定性，使金融危机的破坏力越来越大（Kaufman，1996）。然而，这些批评者观察问题的角度和他们的分析框架值得批判。他们把存款保险制度放在一个不与任何可替代制度进行比较的框架中孤立地分析道德风险问题，而没有看到大凡不实施存款保险制度的国家，当银行陷入财务困难或出现支付危机时，政府都会进行干预以保护储户利益，并极力通过阻止问题银行破产来维护金融体系的稳定，即在这些国家存在着政府与储户之间、政府与银行之间的隐性存款保险合约（下文简称为隐性合约）。 评价存款保险制度的优势与不足，正确的做法应该是，把存款保险制度放在与隐性合约的比较制度分析框架中去，比较它们在实现目标方面的效率优势，比较它们所需要的成本，然后才能得到一个有关存款保险制度是否有必要建立或是否有必要延续的正确结论。 对存款保险制度的批判来自于市场自由主义思潮，国内许多学者因为痛恨专权制度既违背了效率原则，也违背了公平原则，所以极力推崇市场自由主义。但就维护金融安全而言，除了批评存款保险制度外，市场自由主义思潮并不能制造出一个更加优越的储蓄保障制度，而储蓄保障制度是专业化监管效率保证的不可或缺的配套制度。因此，不能仅因为存款保险制度会带来道德风险问题和机会主义行为，就否定其现实适应性。当然，我们不否认，存款保险制度本身需要随金融制度的变迁而改革和创新。 三、存款保险制度与隐性合约的比较分析 制度的比较分析以及在此基础上进行的制度选择，主要是比较不同制度的运行成本与制度收益，然后从中找到一个均衡点。针对储蓄保障制度而言，无论是作为正式制度的存款保险制度，还是以非正式制度形式客观存在的隐性合约，其收益体现为要实现的各种目标，包括：（1）作为清偿赔付机制，使储户利益在银行破产