内蒙古乌拉特中旗调查.docVIP

牧区“收缩转移”战略及引发的对政府公共管理的思考 ———内蒙古乌拉特中旗调查 (2009-12-08 ) [摘要]本文以内蒙古乌拉特中旗牧区“收缩转移”战略为例,从战略背景和实施的过程中引发对政府公共管理的思考:旗政府在力所能及的范围内履行自己的职责,更高层次政府要介入到“收缩转移”战略的实施,保护转移后牧民的草场产权要避免“政府悖论”和建立长期稳定的草原生态经济补偿机制与提高政府资金使用效果等。 [关键词]草原牧区;政府公共管理;收缩转移 乌拉特中旗地处内蒙古自治区西北部,有184.4km国境线和国家陆路口岸———甘其毛道口岸。全旗人口13.83万,其中蒙古族2.54万。总面积2309587hm2,其中耕地面积74401.3hm2,占总土地面积3.22%;牧草地面积2200124.21hm2,占总面积的95.26%。乌拉特中旗草原是典型的荒漠化草原。近几十年来,随着牧区人口和牲畜的增加,自然条件的恶化,乌拉特中旗草原牧区生态环境遭到破坏,牧民的生产生活受到制约。乌拉特中旗平均降雨量由50年代的215.0mm、60年代的200.4mm、70年代的213.7mm、80年代191.4mm、90年代的194.5mm,一直降到2000年的180.3mm、2005年的106.2mm。扬沙天气日数从50年代的2天增加到2005年的15天,沙尘暴天气日数从50年代的0天增加到2005年的15天。近年来,虽然在草原保护和建设上有一些成效,但草场退化和沙化程度仍然在增大,退化、沙化面积占可利用草原面积比例由50年代的0.2%、60年代的0.4%、70年代的2.2%,一直上升到80年代的27.9%,90年代的65%,2005年的100%。根据牧区的自然情况和草原畜牧业发展现状,乌拉特中旗提出“收缩转移”战略。该战略是自上而下由政府主导进行的,本文在总结该旗实施“收缩转移”战略成功经验的同时,就政府公共管理问题做一探讨。 一、乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景 所谓“收缩转移”的具体涵义是以草原生态保护为中心,牧民在保留牧区户籍的基础上,因地制宜、因人 制宜、一人一策的原则,实行“三三三”制的发展模式,即三分之一的牧民实行产业转移,从事种养业或二、三产业;三分之一的牧民纳入社会保障体系,加入城镇户入低保、养老保险和医疗保险;三分之一的牧民发展适度规模经营,有偿使用转移牧户依法流转的草场,形成老年牧民入社保、中年牧民转产业、贫困牧民入低保、学生保入学的社会保障机制和草畜平衡、划区轮牧、高效精养的生态效益型草原畜牧业发展格局。乌拉特中旗实施“收缩转移”战略背景是: 1、人均可利用草原面积逐年减少,草原牧区牲畜严重超载 乌拉特中旗牧区人均可利用草原面积呈递减趋势,按照标准测定,乌拉特中旗人口承载能力标准是 1-3人/平方公里,而目前实际已经达到6.1人/平方公里。按乌拉特中旗牧区草原类型等级计算,以山地草原类型为例,适宜载畜量为17.4万头(只),而实际却有牲畜21.4万头(只),超载7.2万头(只)。山羊的饲养量和增长幅度要远远高于绵羊,2002年、2003年、2004年分别饲养山羊数量为65.16万头(只)、76.83头(只)、82.87头(只)。亩产草量由上一世纪60年代的50.9公斤、70年代的49.8公斤、80年代的42.5公斤,降至90年代的18.7公斤,2003年17公斤。1999年、2000年巴音杭盖地区草场亩均产草不足10公斤,有的草场连续几年没有返青,产草量为零。必须将草原牧区现有的牧民和其牲畜从草原上转移出来,以减轻草场压力。 2、生态环境恶化导致牧民生产生活条件下降 草场的退化、沙化直接导致牧民生产成本和生活成本逐年增加。一是生活成本高。牧区食品类支出为农区的1.1倍,衣着类为农区的1.9倍,居住类为农区的1.6倍。在80年代,人均纯收入为239元,人均消费支出为63元;在90年代,人均纯收入为778元,人均消费支出为441元;在2000年,人均纯收入为1955元,人均消费支出为2720元;到2005年,人均纯收入为2027元,人均消费支出为3819元,牧民的人均纯收入不抵人均消费支出。返贫现象严重,贫困人口比例明显上升,据调查,2005年牧区贫困人口为3584户,13120人,分别占牧户和牧民总数的60%和61%。二是上学费用高。牧区大中专学生每年费用为12000元左右,中学生每年费用6000元左右,小学生每年费用4000元左右。三是就医成本高,牧民年平均支出医疗费500-1500元左右,而这些医疗支出中,大约有1/4左右的费用用在路费上。四是生产成本高。以山羊为例,按1999年折价,60年代饲养一周年的成本为18.44元,70年代为25.49元,80年代为31.19元,90年代为44元,而近十几年高达90-100元左右。草库仑