试论提高立法质量.docVIP

试论提高立法质量 试论提高立法质量 周旺生 北京大学 The Improvement in the Quality of Legislation 在中国立法和法治建设进一步发展的进程中，立法质量问题的重要性，益发凸现在我们面前。党的十五大之所以提出提高立法质量问题，其起因和背景，也正在于这是立法和法治发展的规律性使然，有规律性动因、直接动因和建设法治国家方面的根本动因。 就规律性动因说，中国立法自1979年五届人大二次会议通过7个法律从而正式迈入新时期以来，经过近20年的发展，在获得重大成就的同时，也显露出立法质量有待提高的必然。中国立法是在法治基础非常薄弱的背景下发展了20年，现在确实是到了需要有一番清理、提高的时候了。这正像中国的商品经济或市场经济骤然起步，经过一段时间，必然地要凸现出质量问题，由此相应地将解决质量问题提到经济生活中来一样。所不同的是，商品质量问题对经济生活进一步发展的负面影响，远不及立法质量问题对立法进一步发展的负面影响大；经济生活中的商品质量问题可以通过包括诸如打假之类的种种法律的和其他的方式予以清除，而立法中的质量问题则需要通过观念改革、制度改革、运作技术改革等等方式予以解决。 就直接动因说，检验立法质量问题已成为中国立法以至整个法治向前发展的一大动力。20年来，立法是中国法制或法治链条中发展最快最好的一个环节，每年都有数量可观的法律、法规、规章出台，一个植根于中国实际需要的法体系或法集群以较快的速度日渐形成，国家、社会和公民生活的基本环节已大体有法可依。但在立法较快发展的同时，立法质量问题也益显：已经产生的法律、法规、规章中，有很大一个数量，存在着质量不过关因而难以实施、无法实施的问题。这种问题的存在，在观念上每天都在潜移默化地但却强有力地侵蚀着我们的立法和整个法治的尊严和权威，在制度和实际运作层面上每天都在使我们陷入予盾、紊乱、低效以及其他种种尴尬的境地。无论人们是否能够清醒地认知事情的真实境况，事实已经持续不断地向人们显示：不解决质量问题，立法和整个法治似难能向纵深方向进取。 就根本动因说，提高立法质量是建设现代法治国家必须解决的一个根本问题。我常谈到，现代社会不同于以往社会的显著标志，就在于经济上实行市场化，政治上实行民主化。而这两化都需要法治来体现来保障。这就是说，现代社会最鲜明的标志集中到一点，就是实行社会的法治化。中国现代化的主体工程，不仅要包括长期以来人们所追求的四个现代化，也要包括法治现代化。观察世界上发达国家走向现代化的过程，不难看到它们的发达程度通常总与它们的法治现代化程度相辅相成。尽管在中国国情之下，要真正走上现代化的法治之途，还要遇到和解决许多我们现在尚不熟悉的问题，但依法治国建设法治国家，作为一种历史选择，经过党的十五大的重要决策，终于作为一大目标确立下来。而实现这一目标，首先需要有良法。这种良法在今日中国，就是有质量的法律、法规、规章，以及由它们所构成的法的集群。没有必要的立法，便没有亚里士多德以来许许多多先贤圣哲所倡导所励行的法治；没有高质量的立法作为前提和摹本，便没有我们今天所要据以建设的现代化的法治国家。 由上，我们已经可以了解为什么现在要提出立法质量问题。那么，何谓立法质量问题呢？许多人对此不甚明了。学术界和实际部门迄未展开讨论，亦未形成共识。本文愿藉此机会，略抒一己之见。 立法质量通常可以被我们看成是个同立法数量相对应的一个概念。经过近20年的发展，从中央到地方，法的数量已着实可观。此时提出立法质量问题，其直接含义无疑是指在注意数量和速度的同时，也要注意立法的优劣程度。所谓良法，主要就是立法上的数量和质量的较好统一。这里特别需要明了，立法质量问题远不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，而是存在于立法观念、立法制度、立法运作技术等一系列方面，存在于整个立法以及与立法紧密关联的诸多方面。看不到这一点，对立法质量的内涵和外延的理解，就可能会失之于表层化。现在提出提高立法质量问题，更主要的，是要把这个问题同立法的科学化、现代化联系起来。立法质量问题主要就是立法的科学化、现代化问题。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、形式、内容的科学化、现代化。 为进一步认清立法质量问题的重要性，寻求提高中国立法质量的有效对策，完全有必要了解目前中国立法质量方面存在哪些问题以及这些问题有怎样的负面影响。在了解症结所在的同时，对症下药地解决问题的方略也就会相应产生。 立法质量方面的问题及其负面影响，主要存在于观念、制度和运作技术方面。解决问题和消除负面影响的主要对策，应当是注重观念、制度、运作技术的改革。 首先，谈观念方面的问题 从宏观方面看，我们的立法迄今并没有被当作科学看待。立法理论与实践不仅未能较