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调查与决策——《目前是农信社改革的重要时间窗口》 调查与决策——《目前是农信社改革的重要时间窗口》.txt 调查与决策——《目前是农信社改革的重要时间窗口》总第387期 调查与决策（内参） 第16期 目前是农信社改革的重要时间窗口 四川省发改委财金处　邱健 　　近年来，我国银行业金融机构的改革发展经历了历史性变化。农业银行的顺利上市标志着国有商业银行改革取得阶段性成果，开行启动商业化转型，将政策性金融改革推向纵深。随着全国性大型银行业金融机构改革告一段落，地方性金融机构体系建设的重要性日益突出，而农村信用社改革将成为下一阶段我国地方金融体制改革的重要内容。当前我国金融业发展和金融资源配置的种种新动向，更使得加快农信社改革变得异常紧迫。 　　一、农信社改革未尽其功,难点焦点亟待破题 　　目前，我国城市商业银行（原城市信用社）总体呈现出较好的发展态势，但农村信用社改革则相对滞后，成为我国地方金融改革发展的薄弱环节。2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），由此启动了由人民银行资金支持、地方政府主导的我国新一轮农村信用社改革。但农信社的定位、产权结构和治理结构等难点焦点问题都还有待于进一步破题，农村信用社改革尚难言成功。 　　（一）主力军地位带来双向垄断权 　　由于历史和体制原因，我国政府在实施政策性资源再配置、补充农村金融服务方面，往往优先从工具可控性着眼，倾向于设立并依靠一个专门机构实施政策操作。在国有商业银行逐步退出，以民间借贷为主要特征的非正式金融依然受到严格管制的农村金融市场，农村信用社逐渐成为金融产品和服务几乎唯一的主要提供者，以及政府实施金融支农政策的主要载体，由此导致农村信用社的双向垄断地位，且在偏远及欠发达地区表现尤为明显：一方面在农村金融市场造成金融服务的局部垄断，利率总体偏高。在利率尚未完全市场化的条件下，又使得农信社具体经办人员掌握较大自由裁量权，无法完全按照市场原则公平放贷；另一方面农信社作为支农主力军，又使得政府不得不在利差保护、财政补贴、准备金率、再贷款等方面给予诸多特殊优惠，从而难以建立严格的市场约束机制，缺乏提高竞争力、改进金融服务的内在动力。 　　（二）产权关系与控制关系存在内在矛盾 　　农村信用社存在先天不足，合作金融异化。从持股结构来看，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成金字塔形的持股结构；而从治理结构来看，省联社对市县联社拥有绝对的控制权，形成倒金字塔形的控制结构。表现在几个方面：一是在人事方面，市联社、县联社的理事长、主任等高管人员事实上分别由省联社、市联社直接提名任免；二是在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊，对市县联社的贷款审批权限实行自上而下逐级核定，甚至对市县联社资金上存下达指令性指标，加剧部分市县联社信贷资金外流现象。 　　这种总分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成产权制度的边缘化。目前信用社三会一层的组织架构虽然形式上基本建立，但由于股本金结构失衡、股权分散虚置、同股不同权、股金稳定性较差等因素，社员代表大会、理事会难以充分行使职能，外部股东参与信用社经营管理和监督不足，难以实现所有人、管理人、责任人之间的权责匹配，极易产生内部人控制的问题。特别是农信社理事长往往身兼党委书记，可以直接提名监事长人选，使之检查监督权形同虚设。同时，省联社管理偏向行政化、集中化，越位、缺位和串位现象突出。其与省级政府之间的天然联系，客观上将中央政府对农村信用社的隐性担保责任承接到省级政府，而农信社对风险救助的预期进一步增大了道德风险。社员代表大会、理事会有名无实，内控机制不完善，也使得农信社系统近年案件频发，个别地区农信社甚至不得不予以撤销。 　　（三）政策性职能与商业化构架下的盈利冲动导致功能异化 　　从我国政策性金融发展历程来看，主要依赖专门机构作为政策性金融实施载体的扶持方式往往难以避免机构政策性功能的异化。一方面政策性职能成为金融机构索取特殊优惠和政策保护的砝码，另一方面在同质化的监管和考核方式下，盈利冲动又促使机构不断开辟和拓展自营性业务范围，逐渐偏离政策目标的预设轨道。农信社作为具有合作性质的银行业金融组织，不属于政策性金融机构，较之政策性银行具有天然的商业化、盈利性冲动。但从农信社发展历程来看，始终与地方政府存在千丝万缕的内在联系，在涉农小额信贷、发放财政农业补贴等方面承担了大量支农政策职能。实际上，目前农信社形成的大量坏账均带有补贴性质。财