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PAGE  PAGE  PAGE 24 审视与剖析：司改背景下检察官独立执法“去行政化”研究 钱云灿 内容提要 内部行政化已经成为妨碍检察官独立执法的主要原因，我国检察权履行的行政性有违司法规律且影响司法公正，必须增强检察官执法的独立性。本文以主任检察官制度为切入，试提出检察官独立执法“去行政化”的制度构建：建立有利于检察官独立执法的办案组织，同时健全检察官独立执法的职业保障机制并加强对检察官独立执法的监督制约机制。 关键词 行政化 检察一体 检察独立 主任检察官 一、问题的提出 权责明晰的司法权力运行机制，是公正司法、高效司法、廉洁司法的必要保障，也是中央明确的一项司法改革重要任务。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。笔者认为，我们在批判人民法院“审而不定、定而不审”时，不应忘记这样的情况也存在于检察机关。人民检察院内部普遍存在的“察而不定，定而不察”有违司法活动直接性和亲历性，也与司法公正的理念不符。 司法实践中，真正不当干预和影响检察官独立执法，从而严重影响司法公正的，还来自于检察机关内部等级森严的长官意志，来自其内部已经高度行政化的官僚体制。虽然，地方检察机关的办案活动经常受到地方党政机关、党政官员、人大的非法干预是事实，但检察机关内部未参与办案的检察长、副、部门负责人等对案件的干预更方便、更频繁，严自检察机关外部的干预大多数也是通过内部干预间接进行的，这也很容易使检察机关本身的领导成为党政机关间接干预检察独立的中介。这样的检察权运行机制，怎么实现司法公正？ 当下检察机关具有过于浓厚的科层式行政化管理机制，检察办案中实行检察人员承办案件、办案部门行政科处长审核、检察长或检委会决定的行政审批模式，既不符合检察司法属性，也限制了个体检察官的独立性与积极性，更为上级干预下级办案提供了正当性，损害了司法公正。而且，这种上下一体，层层审批必须导致文牍主义，影响诉讼效率。正如台湾陈志铭检察官批出的：“检察官缺乏主体性，他的附从性格非常强，这些检察官就像一个行政官一样，对于上面交代的事惟命是从，怕没有把上级交办的事处理好，唯唯诺诺地接受。另一方面检察官权限很大，当他面对下属的时候，他又把这种东西转移下去，所以在体系里面就可以看到很官僚的作风，上面怎么对他，他就怎么对下面，在这种体制里面就没有相互的平衡跟节制。”①一言以蔽之，内部行政化已经成为妨碍检察独立的主要原因，地方主义或地方保护主义只是部分原因。② 我国检察职权履行的行政性主要体现在三方面： 一是部门设置行政化。检察机关内设部门虽然依业务、职能不同而设置，便其既是行政管理单位，又是业务组织和管理单位，部门的称谓为科、处、局，实行科、处、局长负责制。这种无视司法工作专业性、特殊性的内部机构设置职能交叉、分工不专，人员繁多，而且科、处、局长作为部门负责人仅为行政职务，而非检察职务，其法律地位也不明确。 二是三级审批制。长期以来，检察机关办理案件采取“检察人员承办，部门负责人审核，检察长或检委会决定”的办案模式，即“三级审批制”，这是典型的上令下从的行政化管理机制。这种司法权内部运层层行政审批，造成“把关的多、做主的少，发表意见的多，负责任的少”“办案的无决定权，有决定权的不办案”，造成权责不清，司法效率和质量低下。尽管新刑诉法对检察机关的司法职能进一步增强，但2012年最新的《人民检察院刑事诉讼规则》第4条仍然坚持把三级审批制作为法定的办案模式。由此也导致了近年来各地所探索和实行的主诉（办）检察官制度终因缺乏法律制度上的支持等多种原因而步履维艰，陷入困境。 三是上下级之间行政监督过度强化的关系。因受检察一体原则的限制，我国上下级检察机关之间是领导与被领导的关系，这种领导关系往往延伸和强化于对具体案件的处理决定上。如实践中长期存在的案件请示制度；又如近年来所实施的职务犯罪决定逮捕上提一级、职务犯罪裁判审查由上级院与案件承办单位同步进行等，③这些制度都是在进一步强化上级院的行政性监督功能，都是行政管理模式的体现，与此同时，司法办案主体——检察官的权与责都有所弱化。 二、检察官独立执法之法理探讨 一般而言，我们所说的检察独立指的是检察机关的独立，目前，检察机关独立行使职权已成为包括我国在内的世界各国的共识，并且各国也都在努力改革以消除影响检察独立的因素。④检察机关的独立较为绝对，检察官的独立则是相对的。检察官独立涉及检察首长和检察官之间以及上级检察机关和下级检察机关之间的关系。各国检察制度中，虽然也在大力提倡检察官独立，而且力度不断加大，但上级检察官和下级检察官之间、上级检察机关和下级检察机关之间，却还存在一