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行政不作为的形成根源及其法律治理 行政不作为的形成根源及其法律治理 所谓行政不作为是指行政主体依法应当积极履行职责和义务，但是却不履行、或者不正确履行、或者消极履行，从而导致行政效能低下的一种状态。近年来行政不作为现象频发，使政府的公信力受到严重损害。在我国大力推进依法治国的背景下，如何根除行政不作为现象是摆在我们面前迫切而艰巨的任务。 　　 一、行政不作为的表现形态 　　 理论界对行政不作为的划分没有统一的标准，本文按行政不作为的性质把它归类为具体行政不作为和抽象行政不作为。前者基于具体的事件和特定的人考虑，后者则从行政主体制定具有普遍约束力的规范性文件的行为来考虑。实践中这两种不作为有不同的表现形态。 　　 （一）具体行政行为不作为的表现形态 　　 《中华人民共和国行政诉讼法》以及最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》从以下三个方面解释了行政行为不作为可能的表现形态： 　　 1.明示拒绝履行职务行本文由论文联盟http://www.LWLM.Com收集整理为。明示拒绝履行职权的行为是指明确拒绝办理依职责规定应当办理或者服务对象申请办理的事务的行为，如某地发生治安事件时，群众已经向公安机关报案，但是公安机关却借故拖延，或者干脆置之不理;又如部分公开服务的行政单位对于行政许可申请人符合条件的许可事项拒绝颁发许可证，都属于明示拒绝履行职权的行为。 　　 2.默示拒绝履行职务行为。在依申请的行政行为中，行政主体对申请人不予回复的行为是一种的默示拒绝履行职权的行为。例如行政主体在已受理申请的情况下，明知受理的申请符合规定却一直拖沓不予以落实，这是一种典型的默示拒绝履行职权的行为;再如某地发生刑事案件，公安机关在知情的情况下没有采取救助措施，也属于默示拒绝履行职务行为。 　　 3.不完全履行职务行为。行政主体在行使职权过程中，因懒散拖沓而致使履行职责不充分或者没达到效果，那么这种行为可称为不完全履行职务行为。这种不完全履行职务行为也是行政不作为的一种，需要加以警惕。如接到报警到达现???后，交警对于在交通事故中的伤者未及时采取措施，或者迟迟未到达现场而延误救治时机，即履行法定职责的实际效果与法律规定应达到的效果不符。这是一种更具有隐蔽性的不完全履行职务行为。 　　 （二）抽象行政行为不作为的表现形态 　　 抽象行政不作为通常与不制定合理的规范性文件或废除不合理的文件有关。例如面对社会各种乱象而没有合理的规范文件来管理，导致在具体管理过程中无章可循，没有说服力，从而引起非议;或者因为形势早已发生变化，但是仍然使用过时的规章制度，同样会导致管理的混乱。这些行为都是抽象行政行为不作为的表现，因其相对人具有不特定性，其产生的潜在影响及危害更大。 　　 1.不及时制定规范性文件。各行政机关以及依照法律法规授权建立的各种组织机构等构成了行政的主体，负有法定的职责。行政主体在管理公共事务过程中经常出现不制定或拖延制定管理需要的规范性文件，如《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。这条规定表明，各行政主体在管理事务过程中，对于出现的问题，应当及时在符合宪法和法律的框架内制定相对应的管理规定，这是一种法定义务，如果行政主体不能够及时履行义务，其行为就是抽象行政行为不作为的表现形态。 　　 2.不及时修改、废止规范性文件。按照法制统一、法律保留的原则，当上位法已经颁布实施或修改之后，行政主体应当及时清理、修改或者废止那些与上位法相抵触的规范性文件，否则容易导致相关行政相对人的利益受损，这是一种典型的抽象行政行为不作为。 　　 二、行政不作为的形成根源 　　 行政不作为通常是因为行政主体在主观意念上不履行或者消极履行其职责规定的义务，其形成的根源错综复杂，归纳起来，可以从权力本位观念、利益驱动、救济机制缺失等方面来考虑。 　　 （一）权力本位之观念 　　 中国几千年的人治传统社会里，是以不平等的制度为起点设计社会运行机制的，在旧社会权力被社会成员视作荣誉和地位的象征，为了权力相互之间往往展开激烈的争夺，人权大于法权，尤其是皇权至高无上，既是其他一切权利的来源，也是立法的渊源。虽然中国历代都设有专门的中央司法机关，设有专门的法官，但是皇帝也可以委派其他的高级官员来参与甚至决定审判。[1]由于受到几千年传统思想的影响，权力本位观念仍然深深植根于一些人的头脑，一旦这些人拥有了权力，就开始推行这种观念，以权谋私，置法律于不顾，最后身败名裂。 　　 （二）部门利益之驱动 　　 从法理上说，有了权利的让渡才有权力的行使。