清代台湾番地探讨国家与地方地权关系.doc

立法或行政干预 ——以清代台湾“番地”为例探讨国家与地权的关系 周翔鹤 (厦门大学台湾研究中心 361005) 载《政府与经济发展》 [摘 要]清廷平定台湾之初，台湾土著民族大部分还处在部落社会阶段，汉人移民的优势是明显的，清政府(中央政府与地方政府) 因此采取“护番保产”政策，该政策的中心是保护“番地”不流失到汉人移民手里。但由于清政府在地权问题上没有立法，没有界定地权(即不立田制)，因此不能有效地阻止汉人移民拓垦“番地”，不得不采取各种行政干预手段，如禁止“贌买番产”等加以补救。行政干预的有效性十分有限，汉人移民通过一套复杂的土地交易体系规避了行政干预，而这套复杂的交易体系本身存在的前提仍然是没有土地立法。最终，清政府还是通过局部立法形式为土著民族保留了一片“屯地”。 [关键词]清代台湾 “番地” 地权 立法 行政干预 宋代以后，历朝历代均不立田制，从法律的层面讲，即不界定严格的地权。在土地的获得与交易中，民间传统习惯起着很大的作用。只要不违背儒家道德原则，政府对民间土地交易并不过多干预。对于荒地的开发，则实行首报陞科，即认可开垦者的土地所有权的原则。但地权的纠纷是不可避免的，尤其大规模的开发涉及到社会生活的方方面面，必然引起很多问题。在缺乏严格的地权界定，无法依靠法律手段解决的情况下，行政干预是唯一的替代手段。清康熙二十一年(1682)，清廷平定台湾。其时，台湾只有西南沿海平地一带(即今台南、嘉义、屏东的一部分地区)得到开发，中部、北部以及最南部散布着一些土著民族，他们实行狩猎与游耕农业，大部分土地或荒芜、或作为他们的“鹿场”与休耕地，而在实行精耕细作农业的汉人移民眼里，都是潜在的良田。清初，因连年的战乱，到处土地荒芜，清政府实行垦政、鼓励开荒。虽然清廷并不鼓励大规模移民到台湾开发土地，但是还是有许多闽南、粤东的移民渡海来到台湾。他们在台湾中部、北部和最南部的拓垦中，和土著民族发生了许多利害冲突，对于这些冲突，清政府主要是依靠行政手段来解决的。本文主要目的即在于探讨，在缺乏法律手段的前提下，清政府的行政手段的效率问题。 明清之际，多年的战乱使许多土地荒芜，严重影响到清初的税收来源——田赋的征收。顺治六年，清廷全面推行垦荒政策，规定“察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕地，永准为业。”①康熙、雍正二朝基本承继此一政策。我们应注意，在这个政策中並未对无主荒地的地权做出解释或界定。在推行垦政的实践中，仅将前明王室的土地界定为“更名地”，鼓励民间开垦，此外再不见有地权方面的界定、解释。②实际上，宋代以来，不立田制一直是一个传统。无主荒地，包括原有主而抛荒者，只是没有人提出异议，开垦者经报垦陞科后，均可获得官府承认的地权。 ———————————————— ① 《清世祖实录》卷四三，顺治六年四月二十四日。 ② 《清会典》对田地有种类的划分，如旗地、屯地、荡地等分类，并指明旗地、屯地不准买卖，但未从地权上加以分类。 康熙后期，在全国推广有垦政也波及到台湾，虽然档案材料中尚未发现相关资料，但我们在现存最早的清代台湾地方政府发出的开垦荒地的“垦照”、康熙四十七年(1708)陈赖章垦号获得的开垦执照中看到“窃照得台湾荒地，现奉宪行劝垦”，表明在台湾也实行劝垦政策。虽然清廷奉行“为防台而治台”的方针，不鼓励移民大量到台湾进行，但康熙后期已有许多闽南、粤东移民在台湾南北两路进行开垦。在移民的拓垦中，清政府马上遇到一个新问题，即台湾的无主荒地如何界定。台湾土著民族中的“熟番”(“熟番”是清代对居住于平地的台湾土著民族的称呼，他们大部分是平埔族。)实行狩猎(主要是打鹿)和游耕农业，许多荒地是他们保留给野鹿孳生的“鹿场”和休耕地，到底算不算“无主荒地”?康熙本人曾垂询台厦道陈殡，“台湾荒地是如何?”陈瑸认为“台湾(按：此处指台湾县，康熙初清廷在台湾设立一府三县，为台湾、诸罗、凤山三县。)原无荒地。南北路荒地虽多，俱是土番鹿场。他们纳饷、养家，俱于是出。若将此荒地垦了，便没了鹿场，便失了生业。所以抚臣久经出示严禁，不许土棍人等往南北路籍名开垦，扰害土番，方得相安无事。”他认为“鹿场”等荒地属于“土番”是有法律根据的，他说“内地人民输课田地皆得永为己业而世守之。各番社自本朝开疆辟土以来，每年既额饷输将，则该社尺土皆属番产，或艺杂籽，或资牧放，或留充鹿场，应任其自为管业。”①但陈殡也主张汉人移民拓垦台湾荒地。他说“台地尤宜谷之地也。按北路诸罗县属二千三百余里，南路凤山县属六百余里，台邑中路东西五十余里，其间旷土尚多，弃之可惜。漳泉等郡民居仅一水之隔，应广为招徕，以闲旷之地处之，使之畊食凿饮，安居乐业于其中。”②看来，他的意思是“番社”的农地、休耕地、“鹿场” 等 ———————————— ① 《陈清端公年谱》，台湾银行文献丛刊本207种；《陈清端