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关于我国发行地方公债的探讨 孙少岩 张惠 （吉林大学中国国有经济研究中心 吉林长春 130012） 摘要：从理论上说，我国已经具备了发行地方公债的条件，但是，发行地方公债也会产生许多负效应，我国发行地方公债，应借鉴发达国家的成功经验，并要坚持自己的原则。 关键词：地方公债，负效应，发行原则 一、我国发行地方公债的理论和现实依据 1、发行地方公债是分税制体制的理论要求 建国以来，我国财政管理体制，无论是高度集中的体制还是中央对地方实行多种形式的预算包干体制，都无法规范各级政府在财政分配关系上的随意性，不能较好地解决调动中央和地方两个积极性问题。为此，我国于1994年实行适度的分税制，将全部税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，并设置两套税务机构，即国家税务局和地方税务局，实行分税、分权、分征和分管。分税制其目的是使各级政府真正建立起独立的一级预算，并通过建立规范的转移支付制度，加强中央政府的宏观调控能力。从世界各国来看，实行复式预算和分税制，地方政府大都赋予了相应的财权和事权。其中，地方政府发行公债的权力，是财权的重要内容之一。所以说，发行地方公债是分税制的理论要求。 2、发行地方公债是平衡地方财政收支，加强地方财政职能的现实要求 分税制后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关所需的经费等，地方财政主要承担地区经济、事业发展所需要的支出和地方政府运作所需经费等。但是，由于历史的和体制的原因，中央政府和地方政府都存在着职能上的“缺位”和“越位”，即属于社会公共需要的、应该由财政管的没有管好，投入严重不足，如基础教育等；不属于社会公共需要的，却管了起来，如价格补贴、企业亏损补贴等。由于地方政府没有税收立法权，执法权也受到了较严格的限制，财力有限，财政支出缺口加大，欠债较多，严重的制约了其职能的发挥。允许地方政府有条件地发行公债，是加强地方政府财政职能、平衡预算的现实要求。 3、发行地方公债是规范地方政府多元化融资，防止出现债务危机的客观要求 我国预算法第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。”然而，许多地方政府收支是不平衡的，都存在赤字和债务。主要表现在以下几个方面： （1） 我国1998年发行1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%。从1998-2002年中央转贷给各级地方政府的国债累计为1950亿元（见表1）。 表1 中央政府历年国债转贷额 （单位：亿元） 年份（年） 中央政府转贷额 年份（年） 中央政府转贷额 1998 500 1999 300 2000 500 2001 400 2002 250 —— —— 资料来源：根据《中国财政年鉴》整理，2002年数据来源于国家预算报告。 （2） 许多地方政府，都以市政公司的名义发行债券或借款，或进行担保和反担保，其具体数量难以准确评估，在法国里昂信贷证券公司的一片研究报告中称中国城镇政府的平均负债是400万元人民币，地方政府负债超过250亿美元。 （3） 一些地方政府的债务余额较高，往往是年财政收入的数倍。 （4） 地方政府，尤其是县政府、乡政府，拖欠工资现象较为严重。 在这种情况下，多元化融资，成了一些地方政府的必然选择。而地方政府的多元化融资，由于没有相应的法律法规，职责不清，缺乏行之有效的监管措施，融资总量难以控制，结构不合理，不仅容易产生腐败现象，而且可能产生财政风险。通过规范的地方公债形式，规范地方融资行为，控制地方财政风险，不失为一种行之有效的方法。 4、适量地有条件地发行地方公债的管理条件和市场需求已经具备 我国在建国初曾发行的“人民胜利折实公债”、“国家经济建设公债”，并从1981年开始发行国库券。可以说，我国积累了比较丰富的发行管理经验。而且，国债管理新条件正在着手起草，一起通过法律手段，进一步规范国债发行和市场秩序，促进国债市场长期健康发展。 从市场需求潜力来看，据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民储蓄余额突破了80000亿元大关，除2002年记账式（六期）七年期固定利率国债外，近几年发行的国债，在许多城市出现了抢购热潮，地方政府发行地公债，其信誉与国债相比相差不大，只要利率水平适当，规模结构合理，其市场需求是巨大的。 5、发行地方公债，是进一步完善我国资本市场的需要 资本市场包括股票市场和债券市场，只有这两个市场协调发展，资本市场才能协调稳定地发展。亚洲金融风波对我国的重要启示是：许多亚洲国家普遍缺乏规模结构合理，发育完善的中