新农村建设与农村社保障探索.docVIP

杨团，中国社会科学院社会政策研究中心副主任，社会学所社会政策研究室主任，研究员。自198年研究中国社会保障政策近年NGO发展社区。学习与实践 2006-5，新华文摘2006第18期转载，学习与实践2006年优秀论文二等奖 新农村建设与农村社会保障探索 杨团 十一.五规划提出建设新农村是重大的历史任务，“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主的要求”，“要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”。这样一个对于建设新农村的全面描述，体现了在中国实现农村现代化发展的目标。可以说，建设新农村就是试图找到一条适合中国农村的发展之路。 自1949年以来，这是中央政府首次将中国农村发展提高到这样的战略高度。它必然引起农村发展政策的新一轮探索。作为统领各项农村政策和制度的总纲，农村发展政策的新发展势必影响农村社会保障政策。本文试图研究新农村发展的战略走向，以及对于农村社会保障的基本影响。 一．建设新农村的战略走向 分散经营且超大规模的小农户如何进入现代化，和其他居民共同享有社会发展成果，是决定中国社会发展的根本性问题7.84亿，占总人口的比重达60.91%，中国的耕地总面积不到20亿亩，人均耕地不足1.4亩。在经济全球化背景下，由于工业加速发展，耕地每年在以1000万亩的速度锐减。今后由于人口增加经济发展，土地资源将更加短缺。 要使农民摆脱贫困，国际经验之一是以大农经济——农业规模化、产业化解决分散的不规模经济的问题，但是，中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺，没有可能走市场配置农业资源的道路，面对三农问题，市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进城，以加快城镇化来解决农业不规模问题，但是即便到2030年实现60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算，还有至少5.88亿人口在农村生活。 使几亿农民在较短的历史时期内摆脱贫困，以较低的社会代价进入现代发展状态，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路，因此，它不能不是一个长期的历史任务。 分散的小农经济走一条怎样的道路才能够真正提高其生产效率，实现现代化呢？ 过去20多年来的农村改革与发展主要循下面一些逻辑展开： 产权改革的路径：希望通过承包、租赁和拍卖，将那些集体资产的产权清晰的划分到户，包括农田、集体企业、林地和草地，甚至水井，都尽可能清晰地承包到户。从而可利用增进个人资产的市场激励机制，以提高资产的使用效率。 产业化和专业化的思路：试图通过形成农产品的规模经营，创造集中化的生产基地，使农产品与市场联系在一起，典型提法是公司加农户。 城镇化的路径：人们寄希望于农村之外，试图通过城市化和工业化解决农村剩余劳动力问题，从而使农村和城市得到同时发展。一方面大量进入城市的农民可以繁荣城市经济，另外一个方面农村剩余劳动力的减少也可以使农村的资源更为集约地被使用。但是劳动力转移同样面临巨大困难，由于农民工的工资没有与经济发展同步增长，他们并没有脱离农村，失去劳动能力以后仍然要回到农村。同时农村的土地也并没有集中，仍然分散在不同农户。 扶贫与社区发展的思路：试图通过国家规划和国家投资为主的八七扶贫计划，解决中西部地区2000多个贫困县的脱贫问题。 社会保障的思路：试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度，保障农民的公民权利，加强政府的转移支付。 公共服务的思路：试图通过加强农村教育，建立农村的文化、卫生、环保等各项公共服务的组织和制度，推动以工带农、以城带乡的社会转移支付。 这些发展思路尽管都有所成效，尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显，但是并没能从根本上改变农民群体的弱势地位，没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，这些措施只是在重复西方农村发展道路的前提下，一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。从长远看，甚至会使三农问题进一步恶化。 而我们的近邻，东亚的日本、韩国和台湾地区，却在西方发达国家之外，走出了一条用社会保护政策推进小农户就地积累和农村发展的独特道路，取得了世界瞩目的成就。三地的实践各有不同，本源却相同，其经验集中到一点，通过社会立法方式颁发对小农户和农村的社会保护政策，大力推进和支持小农户的自治性的综合组织及其体系，以这些组织及其体系为中介，形成政府——农民组织体系——分散的小农户的协作链，将小农户带进现代化社会。其中最有启发意义的经验是，三地都立法规定企业不允许进入农村的产业，农民的剩余只能由农民自