台湾市场导向长期照护体系.docVIP

台灣市場導向長期照護體系歷史發展與挑戰2014長照政策小組本資料為台灣智庫國會政策中心製作所有，如需引用，請註明出處來源。財團法人台灣智庫電話:02-2370-6987 傳真:02-2370-6994新聞連絡人：余靜華（分機163）發佈日期:2014-12-15編號：06國會政策中心1台灣市場導向長期照護體系歷史發展與挑戰TalkingPoints台灣長照體系諸多問題，例如機構資源分配不均，居家和社區資源供給不足，勞動條件不佳等，事實上最核心問題在於放任「市場機制」所導致。研究證實，在經濟不景氣的年代，政府擴大對健康醫療和社會福利的投資，不但提供就業和維護生產力，更能促進社會穩定。政府應積極運用有公部門資源，如衛生所、衛生室，村里活動中心等設施等，強化公務機闗提供長照服務能力。在人才面上，須要解決國人長期對於外籍監護工依賴。市場機制基於對利潤追求，導致工作人員勞動條件逐漸惡化，因此國家應主動介入確保勞動安全，避免市場化帶來勞動環境惡化。本資料為台灣智庫國會政策中心製作所有，如需引用，請註明出處來源。一、問題與挑戰我國老年人口於1993年達149萬人，占總人口比率超過7％，成為高齡化社會（agingsociety），預計將於2018年及2025年分別邁入高齡社會及超高齡社會（經建會，2012）。進一步剖析，若參考「國民長期照護需要調查」（第一階段）初步統計結果，2011年65歲以上老人失能率為15.4，假使失能率不變情況下，預估2017年會有7.9萬、2031年15萬老人有長期照護的需要。在需要照護的人口比例及數目以倍數增加的同時，扶養人口比例卻在減少中，2010年6.6個工作人口需要扶養一位老人，但是到了2025年，僅3.3個工作人口就需要扶養一位老人1。因此，在社會大眾同時面臨巨大的扶養壓力下，老人照護或失能人口的照護工作，不可能再依賴個人或是家庭透過非正式照顧方式來解決，這個龐大照護需要，須社會集體力量來共同承擔，因此一個普及式長期照護體系的建立迫在眉梢。臺灣社會一方面老年人口不斷增加、長照服務的需求十分急迫，另一方面，臺灣的政治經濟又被社會福利私有化及醫療體系市場化的趨勢不斷衝擊著。在這樣的背景下，我們回過頭來關照臺灣的長照體系，卻發現它1本文諸多觀點，主要承蒙台灣公共衛生促進協會理事、公醫時代成員余尚儒多所賜教，謹此深致謝忱。不僅僅是一個早已市場化的體系，而且正在一步步往更深度市場化的長照體系走下去，也就是說，臺灣擁有的竟然是一個以市場為導向（market-driven）的長照體系。長照資源分布嚴重不平均，甚至出現集中化現象。長照體系與醫療體系息息相關，彼此互相影響。而西方文獻對醫療或長照體系市場化的後果已經做了很多的分析。例如，總體照護費用快速增加（Himmelstein,2001；Geyman,2003；Leys,2003；Pollock,2004；Waitzkin,2011）。工作人員勞動環境惡化：德國非典型勞動派遣大量增加（Oschmiansky,2010）。資源可近性不平等：例如紐西蘭資源城鄉差距惡化（JosephChalmers,1996）。資源集中化、財團化：日本COMSN事件是為典型的例子（李光廷，2003；莊秀美，2005；陳惠姿，2009；MIN-IREN,2010）。本文將從歷史資料說明台灣市場導向的長照體系是怎麼形成的？同時，台灣在試圖建立普及式長期照護體系過程中，面對新自由主義指導下的市場化趨勢，必須面臨甚麼樣的挑戰？二、歷史發展一九八〇年代新自由主義改變西方福利國家政策風潮，自1980末期影響臺灣，政府開始鼓勵私有化政策（官方稱之民營化），深刻影響台灣各領域發展，包含社會福利與長期照護。學者林萬億曾指出：社會福利服務輸送的民營化也是政府再造的一環，從社會福利服務輸送從早期的公私分立並行模式，到1980年代政府以委託外包模式探索公私夥伴關係的可能性，到1990年代以大量的實施民營化，以方案委託、公設民營同步進行，皆鼓勵民間參與社會福利服務風潮，同步改變了服務輸送體系（林萬億，2005）。戰後至1960年代，政府以接收自日據時期安養機構提供機構式照護，1970年代小康計劃階段，興建公立安養機構（大型），私立機構規模小，多為非營利組織慈善機構。此外，居家和社區式照護尚未開始發展，總體來說，1980年代以前，長期照護無論在服務面或供給面情形，國家相對於私人所占比例要多，長期照護還沒有市場化現象。市場導向長照體系的形成，應該自1980年代開始，臺灣受到新自由主義影響，接受社會福利服務可以私有化（privatization）觀念，到了1990年代，鼓勵社會福利私有化的政策接踵而來，公立機構之業務開始委外，或公設民營；另一方面，政府卻推出各種獎勵補助辦法，來鼓勵私人資本投入機構、