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加强财政法制建设的跨世纪思考 安徽省安庆市 董宝中  经过二十年的体制改革，特别是以1994年实施的分税制财政体制为标志，我国的财政管理体制已经发生了根本性的变革，基本完成了由高度集中的统收统支的财政管理模式逐步向分税制财政管理模式的转变，初步确立了符合市场经济要求的财政管理体制的基本框架。但是，与党的十五大提出的振兴国家财政和依法治国基本方略相比较，财政管理的法治化、规范化和科学化的改革目标还没有达到，现行财政管理体制还较多地保留有计划经济的痕迹，财政管理行为的法制化建设还任重道远。尤其是地方财政法制建设，难以适应市场经济条件下的财政管理要求，必须引起足够重视。因为地方财政是国家财政的基础，也是国家政权的基础。没有地方财政的振兴和发展，没有地方财政法制建设的加强，也就难以实现国家财政的全面振兴和财政 法制建设的稳步发展。 一 应当充分正视当前财政法制建设方面存在的主要问题和薄弱环节 我们强调加强财政法制建设的重要性和紧迫性，其根本目的和意义就在于，通过加强财政法制建设，实现依法理财行政，把财政的资金分配活动和管理行为纳入法制化管理的轨道，使市场经济条件下的财政工作符合市场经济运作的原则要求，改变计划经济时期以计划分配为主导的供给型财政分配方式和行政指令性的财政管理行为，转变为以市场化分配为基础、政府调节为补充的比较规范和科学的轨道上来，克服在市场经济建设过程中重现计划经济条件下的政府干预和长官意志所带来的主观主义及其消极影响，以强化财政职能、振兴国家财政。 无论在自由放任的市场经济，还是在战后奉行凯恩斯经济政策的市场经济条件下，市场经济都是以法律为规范，进行法治化管理的经济，在市场竞争中的各类经济主体的经济行为都必须接受法律规范的约束。法律制度是规范各类经济行为的基本制度，当然也是规范财政行为的基本制度。这样就可以充分发挥市场机制在配置社会资源方面的基础性作用，进而实现经济利益的公平分配和社会经济的稳定发展。 但是，当前财政法制建设方面存在的一些问题和薄弱环节，既明显影响到政府财政职能的根本转变，也影响到市场经济条件下的财政体制改革步伐，不利于规范市场经济秩序，也不利于反腐倡廉工作，制约了社会主义市场经济体制的改革进程。主要表现为： （一）计划经济时期的财政管理方式仍然较多地存在于当前各级政府的财政管理活动过程中，延缓了财政法制建设进程。无论是财政预决算的编制，还是财政预算计划的组织实施，都还是基本上延习了计划经济时期的以行政指令和体现政府长官意志为基本特征的运作方式。日常财政管理行为还较多地停留在收收支支、资金拨付之类的比较粗放、浮浅的管理层次，“政府出纳”的角色尚未根本转变，“帐户先生”的色彩比较浓厚，财政管理工作还没能跳出“财政”框框，尚未深入到通过对各类国民经济信息资料的缜密科学地数理分析，来为政府经济工作和领导决策提供有针对性的优质高效的服务上来。通过行政手段和措施来组织财政收入事实上仍然居于地方各级财政工作的中心位置，依法组织财政收入和依法规范财政行为还没有上升到财政工作中应有的主导地位。这种情况越是基层越是如此。 （二）逐年增加的支出压力在不断强化各级政府抓收意识的同时，相应分散和弱化了地方财政法制建设的工作力度。组织财政收入固然是财政工作的重要方面，并且在《预算法》中已经得到明确。但是，长期以来，各级政府在相当程度上受到不断增加地方财政收入这一最直接的经济利益的驱动和影响，增加财政收入一直成为左右政府经济工作和财政工作的重要因素。在计划经济时期，由于财税法制不健全，组织财政收入主要依靠行政手段来进行。不仅如此，地方政府出于增加财政收入的考虑，还热衷于大力兴办一些“短平快”项目和利大税高的产业，导致重复建设和加工工业生产能力过盛的问题。通过1994年的分税制改革和党的十四大确立建设社会主义市场经济体制以后，上述情况虽然有明显改变，但是通过行政手段而不是法制措施来增加财政收入仍然成为主导地方政府财政经济工作的重要因素。究其原因是多方面的，其中一个重要因素就是随着改革的深入和经济增长方式的改变，加上1997年亚洲金融危机的影响和近年来国有企业经济效益下滑与消费市场持续低迷等多种因素的影响，改变了财政收入的增长方式，使得财政收入的增长难以满足改革和发展的需要。这种逐年加大的支出压力日益强化了地方各级政府狠抓收入的意识，从而也就相应的弱化了财政法制工作在组织财政收入，优化支出结构，提高财政资金使用效益和缓解财政困难等方面的积极作用，降低了财政法制工作在提高财政运行质量方面应有的主导地位和作用， （） （） 二 加强财政法制建设必须处理好的几个关系 一是要正确处理振兴国家财政与加强财政法制建设的关系。振兴国家财政必须以强化财政职能，硬化预算约束，理