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乌兰夫关于自治权思想及其实践之探索 李瑞 民族自治地方自治机关的自治权，是民族区域自治制度的核心，是真正实行民族区域自治的标志。乌兰夫在创立、推行、建设民族区域自治制度中，逐步形成了系统的自治权思想，成为维护和行使自治权的楷模。本文旨在对乌兰夫自治权思想及其实践作一次较为深入的探索。 一、对自治权的界定和定位 1、对自治权的界定 少数民族的自治权，不是少数民族公民的个体权利，而是少数民族的群体权利，其行使的主体是民族自治地方的自治机关。正是在这个意义上，乌兰夫说：“民族的自治权利，集中体现在民族自治地方自治机关的自治权上。”②p337那么乌兰夫对民族自治地方自治机关的自治权又是如何界定的呢？ 1957年8月5日，乌兰夫在《青岛民族工作座谈会总结》发言中提出：“民族自治地方的自治权利，总的来说，就是自治机关有权管理本民族内部事务的权利。”①p479“本地方”是指本地方的地方性事务。这就是说，民族自治地方自治机关的自治权，包含两个方面：一方面为管理本地方的地方性事务的权利；一方面为管理本民族即自治民族内部事务的权利。自治权这两个方面内涵的构成，基于民族区域自治“是民族自治与区域自治的正确结合”③p373的特点。弄清民族自治地方的地方性事务和自治民族的内部事务的范围，应该划清全国性的共同事务与自治地方的地方性事务和自治民族的内部事务的界限，明确国家和自治机关对民族自治地方事务和自治民族事务各自管理的范围。乌兰夫在对自治权界定之后，接着就提出并回答了这个问题，说：“各民族共同的国家事务同民族自治地方的地方性事务和本民族内部事务间的权限如何划分？我们认为：关系到全国各民族人民共同的问题和利益，必须由国家统一集中地去办理的，就属于全国性的共同事务，包括国防、外交、粮食、铁路、关税、银行、邮电和中央直接经营的大型企业等。而另一些只关系到各民族自治地方局部的、特殊的问题和利益的事务，例如自治机关的行政工作，地方财政的管理，地方工、农、牧业的建设，本民族语言文字的使用等，就是地方性事务和本民族内部事务。”①p497全国性的共同事务与地方性事务和本民族内部事务之间的界定划得越清楚，国家和自治机关对民族自治地方事务各自管理的范围就越清楚。1981年7月14日，乌兰夫在《民族区域自治的光辉历程》一文中说得十分明确：“全国性的事务，自然只能由国家统一管理。至于地方性的事务，则可以而且必须由自治机关依据法律的规定自主管理。”②p381这表明，自治权，一是法定的；二是自主的，即自主权。 1981年9月15日，乌兰夫在《认真做好民族立法工作》的讲话中，在对自治权界定时，充分肯定了第二点，说：“所谓自治权，就是民族自治地方自治机关的自主权。”②p337 综合乌兰夫关于自治权的界定的论述，对自治权可以表述为：民族自治地方自治机关的自治权，就是民族自治地方自治机关依据《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，按照本地方的地区特点和本民族的民族特点，自主地管理本地方的地方性事务和本民族的内部事务的权利。 2、对自治权的定位 所谓自治权的定位，是自治权在民族区域自治制度中的地位。乌兰夫阐明了自治权定位的两个基本点。其一，少数民族当家作主，行使管理本民族内部事务的权利，是民族区域自治的核心。民族区域自治作为我国的一项基本制度，是由自治地方、自治机关、自治权、上级国家机关职责、自治地方内民族关系等方面的制度所构成的制度体系。在整个民族区域自治的制度体系中，每个方面的制度都有自己的固有地位，发挥着应有的作用，互为条件，互相促进，形成为一个有机的整体。1962年4月12日，乌兰夫在庆祝内蒙古自治区成立十五周年党员干部大会上所作的《内蒙古区域自治的历史经验》的讲话中提出：“民族区域自治的核心就是少数民族当家作主，由自治民族自己管理本民族的内部事务。”②p89简言之，自治权是民族区域自治的核心。其二，民族自治地方有充足的自治权，是真正实行民族区域自治的标志。我国的民族区域自治制度应当并且能够赋予各民族自治地方充足的自治权。乌兰夫认为，在一切地方性问题上，民族自治地方应当有充足的自治权。1980年9月15日，他在《认真做好民族立法工作》的讲话中言简意赅地指出：“没有充足的自治权，民族自治地方就名不副实；有了充足的自治权，民族自治地方才算是真正实行了民族区域自治。”②p337这是对邓小平关于要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治④p339的观点的充实和发展。 既然自治权是民族区域自治的核心，是真正实行民族区域自治的核心，那么上级国家机关就应当尊重自治权，帮助和保障民族自治地方自治机关行使自治权。 二、尊重、帮助和保障自治权的行使 1、尊重民族自治地方自治机关行使自治权 尊重民族自治地方自治机关行使自治权，表现为上级国家机关及其工作部门尊重民族自治地方自治机关自主管理本地