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城镇低效用地再开发政策研究 　　摘 要：经济社会发展与土地要素保障密切相关，随着城镇化、工业化、农业现代化的同步快速推进，保护耕地和保障发展的矛盾将更加突出，单纯依靠消耗土地资源的外延型发展方式已难以为继，走存量土地挖潜和产业改造提升的内涵发展之路是必然趋势。嘉兴市自2012年开始实施以“两退两进”为核心的低效用地再开发工作，在推进过程中，既取得初步成效，但也有遇到一些实际问题。2013年以来，随着国土资源部、浙江省政府有关低效用地再开发政策文件的下发，低效用地再开发实现较大政策突破，从而为加快推进该项工作带来强劲动力。 　　关键词：低效用地 再开发 难题 政策 突破 　　中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）11（a）-0205-02 　　为积极应对复杂严峻的经济形势，有效破解土地要素制约，2013年2月，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），确定包括浙江省在内的10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2014年5月，浙江省政府印发《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号），包括嘉兴市在内的低效用地再开发试点工作全面开展。 　　1 基本概况 　　嘉兴市位于浙江省东北部、杭嘉湖平原腹地，与沪、杭、苏、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置优越，素有“鱼米之乡、丝绸之府”的美誉。全市陆域面积3915平方公里，现有常住人口455.8万，下辖南湖、秀洲2个区，平湖、海宁、桐乡3个市，嘉善、海盐2个县，并有嘉兴经济技术开发区、嘉兴出口加工区、嘉善经济技术开发区、平湖经济技术开发区等4个国家级开发区。2013年，全市实现生产总值3147.66亿元，完成固定资产投资1910.15亿元，实现财政总收入517.49亿元。 　　嘉兴是典型的水网平原地区，全市农用地面积占陆域面积的60.78%。境域内无低丘缓坡，沿海滩涂极少，土地后备资源十分有限。在全市现有的166万亩建设用地中，城镇、村庄及工矿建设用地约为145万亩，占87%，而国有建设用地约为66万亩，占40%，其中约有10%土地为城镇低效用地。 　　2 必要性 　　（1）土地开发利用强度逼近极限。改革开放30多年以来，嘉兴市经济社会持续快速增长，在经济社会高速发展的同时，也消耗了大量土地资源。全市城乡建设用地占国土面积比例为26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生态极限，而浙江全省建设用地占国土面积比例仅为11.7%，发达国家一般不超过15%，都市圈不超过25%。城镇和工业的快速扩张，造成农业空间和生态空间不断被挤占，土地后备资源开发潜力越来越小。 　　（2）土地供需矛盾依然突出。从嘉兴市目前发展阶段特征看，尚处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅预测，每年需要建设用地3万亩以上，对照浙江省下达新增建设占用土地指标，平均每年只有1.3万亩，且有逐年递减趋势。因而土地供需矛盾将持续显现，开展城镇低效建设用地再开发、盘活存量土地将在保障发展中的作用更加突出。 　　（3）耕地占补平衡难度持续加大。自1997年以来，嘉兴市通过土地开发、整理、复垦和整治，累计垦造耕地40万余亩。目前，全市农地整理工程已基本完成，很难再由此新增耕地。而各地沿海可用滩涂大部分已实施了围垦造地，尚可进行滩涂围垦的区域已不多，且新围垦地块大部分以满足建设用地需求为主，今后耕地占补平衡难度进一步加大。 　　（4）土地利用效益整体不高。从嘉兴工业禀赋看，中小企业占比大，在3.4万家工业企业中，99.4%为中小微企业，而且传统产业比例高，纺织、丝绸、服装、化纤、化工等传统产业依然超过半壁江山，产业层次低、生产方式粗放显得较为突出。一是投资强度偏低。近三年，全市工业用地平均实际投资强度仅为184万元/亩，低于浙江省平均水平12个百分点；二是产出效率不高。根据工业企业绩效调查，嘉兴市工业用地亩均税收为9.64万元/亩，低于全省平均水平，有较大提升空间。 　　3 存在困难及问题 　　2012年以来，嘉兴市全面启动以“两退两进”（退低进高、退二进三）为主要内容的低效用地再开发工作，在盘活存量，缓解土地要素制约方面，取得了初步成效。但囿于现行土地法律、法规的限制，在实施过程中，经常碰到一些问题和困惑，主要有以下几点。 　　（1）低效用地界定标准不明确。现行法律法规和政策均没有明确低效利用建设用地的标准，因而在具体工作中，锁定低效用地存在不确定性，尤其对于合法经营的企业，要其腾退土地显得“底气不足”。同时，对于“进高”项目，国家层面也没有明确统一标准，各地在执行中把握的标准也不一样，存在难于操作性。 　　（2）低效用地再开发政策