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社会组织在国家治理现代化中的积极作用 　　摘 要： 社会组织在国家治理体系中占据重要一环，是国家治理从“自治”、“互治”到最终实现“善治”的重要途径。社会组织可以激发社会的活力提高应对危机的水平，将公民参与国家治理的途径合法化，有效提升国家治理能力。社会组织能够协调相互背离甚至冲突的利益，并在一定规则的基础上实现多元主体的良好互动和互相协作，共同克服政府管理“失灵”的世界性政治难题。广州市政府颁布的《广州市社会组织管理办法》总体上非常有改革精神，一定程度上代表了我国社会组织法律制度未来的改革方向。但当前《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）中非法组织标准仍显保守，有待进一步改革。 　　关键词： 非法组织；社会组织；社会团体主义；治理现代化 　　中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2015）03-0055-06 　　作者简介： 胡彦涛（1986-），男，华南理工大学法学院博士研究生；肖 璐（1983-），女，华南理工大学法学院博士研究生。 　　2014年10月16日，广州市民政局向社会公开征求《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）的意见。其中在该征求意见稿中第三条规定“具有下列情形之一的属于非法社会组织：（一）擅自开展社会组织筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的。”[1]该条第一项规定“擅自开展社会组织筹备活动”就会被认为是非法组织，因此该条款在社会公众中引起广泛讨论。广州一些市民和社会活动的组织者认为该款规定定义模糊，担心以后组织民间活动受到此条规定的不当约束。此项规定可能影响到广场舞、高校社团、老乡会、志愿服务等很多团体，因此很多同“社会组织”相关的人士担心受到此项规定的影响。部分律师也提出了自己的想法：“社会组织存在的目的就是开展社会活动，是以人合为基础成立的。社会组织的筹备工作是其成立的前提，很难想象没有筹备工作就可以成立社会组织，广州市政府这般严格的规定有些强人所难。本身民政部颁布的非法组织的认定标准已经有些不合时宜，而广州市政府的规定甚至要将‘未经批准’的前提取消（即经批准可以进行筹备活动），确实会引起社会公众和社会组织的一些担心”[2]。 　　国家为了维护社会秩序，必然会对社会组织进行一定程度的监管，这在任何国家都是必须的。具体到中国，有学者从宏观上归纳了我国社团管理的主要特点和内容[3]：首先是“归口管理、双重负责、分级管理”，其含义就是所有社会组织都必须挂靠主管业务部门，只有如此社会组织才可以向民政部门申请登记。而社会组织从设立、日常活动到注销的所有活动，主管业务部门和民政部门都可以对其进行管理和监督。社会组织必须在登记的地域开展活动和发展，其活动内容也必须同登记的组织宗旨有关；其次是许可主义和放任主义并行，针对社会组织的登记，我国主管部门和登记部门进行双重审查，并且双重审查都是实质性的，这表明国家希望从数量和质量上对社会组织进行较为严格的控制。但囿于人力物力财力，我国政府机关对于社会组织成立后的活动缺乏有效的监管，一定程度上放任了社会组织的行为。由此见我国严格控制社会组织的意图难以实现；最后是限制竞争抑制发展，我国《社会团体登记条例》规定，同一区域内只设立一家业务范围相同或类似的社会组织。这种由政府规定的垄断性极大地限制了社会组织之间的公平竞争，助长了一些社会组织的惰性。 　　从我国历史发展阶段来看，国家对包括社会组织在内的所有社会活动实行“全面管理”有一定的合理性。不过随着我国市民社会的逐渐发育壮大，社会活力的逐渐增强，社会成员的交流和往来日益频繁，这种“全面管理”社会组织的管理思维和管理模式的弊端已经逐渐浮现。“管得过宽、统得过死”，一些国家机关越位的情形时有发生，社会组织的活动能力受到很大程度的压抑。过于严格的登记要求使得很多社会组织无法获得合法身份，游走在合法组织的门外。而那些政府主导成立的社会组织没有受到严格的监管，部分社会组织机构臃肿人浮于事，甚至某些社会组织内部官僚化、臃肿化、浮夸化倾向严重。与此同时，这些社会组织的法定垄断性使其有了很大的惰性，开展社会活动的积极性也不高，活动容易偏离原来的设立宗旨。一些获得政府资助的社会组织并没有比较好地运用这些资金，一定程度上造成资源的浪费。这些问题使得我国同社会组织相关的法律制度面临很多批评和压力，当前的社会组织管理方式和理念亟需破冰。 　　一、国家与社会组织的关系理论探讨 　　社会组织普遍存在于世界各国，尽管可能存在不同的称谓如“非政府组织（NGO）”、“法团”、“第三部门”等等，但其内涵和外延基本相同。而“与他人自由结社的权利”①也被认为是一种基本人权，在很多国际文件中被明确规定下来。国家与社会组织的关