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中国乡镇行政体制管理模式的演变及前景 　　摘 要 20世纪，我国在“现代国家政权建设”中出现了四种新型乡镇管理模式：清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”人民公社和“乡政村治”二元体制模式。取消农业税，标志着我国进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。 　　关键词 行政体制 管理模式 演变及前景 　　一、新中国成立前乡村行政体制建设的历程 　　清朝末年，随着西方势力的入侵，我国传统社会结构逐渐解体，中央和地方之间权利附属关系趋于瓦解，国家行政权力逐渐降至基层政治单元。基层政治群体开始和国家权力相抗衡，加强对基层政府的控制逐渐成了清政府的工作重点。就当时行政管理体制情况来说，要解决行政权力下移的问题一方面可以扩大原有的官僚体制，通过自上而下的逐级管理强化中央对地方的行政管理;另一方面可以通过对部分地方下放管理权限的方式，以此为基础培养社会各界政治力量共同参与对部分地区的管理。例如，在1909年清政府颁布的《城镇自治章程》中明确规定了地方自治的基层单位为城、镇、乡，分别以十万、五万作为行政管理单位的划分界限，分别由社会各界政治力量成立“自治公所”、“议事会”、“董事会”等基层政治管理工作。1915年袁世凯取消了清政府的自治结构，开创了十二级村区制，由此可见，旧中国主流政治力量以保守派为主，希望能够在激烈的社会动荡中保证自己的政治力量不受影响。 　　明国初期，国民党以苏联地方行政管理体制为蓝本，建立了一整套管理体系，在该体系中，政治、党派和军队之间相互独立，各自具有独立的系统而不互相统属，彼此之间相互制约，类似美国的三权分立制度，这在中央和地方就有效避免了某一权力部门专断独裁。以党部为例，从中央到地方依次形成省党部、县党部、区一级党部和乡镇分党部，形成了从中央到地方严格按照行政区体制划分的双向管制体系，在政府主管的基础上辅以军队化管理。这种管理方法在秦朝的连坐制和北宋的保甲法中都能找到理论依据，都是以十分紧密的方式实现对地方的控制。而这种行政地区划分相对于清朝来说更加细致。根据1942年人口年鉴数据显示，国民党区统计在册人数约一千三百万人。而这种管理方式虽然细致，但是无疑造成了社会无组织群体的恶性膨胀，从而使得大量农民失去赖以生存的基础，使得国家对社会公众的控制能力减弱，而政府逐渐将注意力放在经济榨取上，繁重的赋税最终拖垮了国民党政权，摧毁了其通知基础。就其根本来看，无论是清政府推行的自治政策，还是国民时期推行的新型地方行政体制管理政策，都没能顺利完成对国内乡镇的管理和整合。 　　二、新中国成立后我国乡村行政体制建设的过程 　　早在新中国成立前，我党就已成立了立足于乡镇的基层行政管理体制：“乡镇苏维埃”。1939年11月《中华苏维埃地方政府暂行组织条例》中明确提出，乡镇苏维埃属于全体工人，农民、士兵以及一切人员都使用议行合一的政治制度。这种制度主要是指人民群主通过直接或间接地选举选出代替人民行使国家权力，对人民负责的监督州引。在抗日战争时期，革命根据地规定了乡镇一级人民代表会议是基层权力机关，人民通过直接、平等的不记名选举推选管理者，这就在很大程度上提高了妇女的政治地位，对以往妇女不能参与政治的情况产生了巨大影响。这种制度对于加强基层民主政治建设和民主集中制建设上具有十分明显的积极意义。而在实际执行过程中存在较为严重的“党政一体”的问题，导致了基层民主自治无法真正实现，导致我国存在长期的高度集权和以党代政的乡镇行政管理问题。 　　三、当前我国行政管理模式存在的问题 　　我国目前的乡镇管理体制为我国的农村经济发展起到了非常重要的作用，但随着时代的发展，这一管理模式的弊端逐渐凸显，问题主要体现在如下几个方面： 　　乡镇行政管理模式落后。随着社会经济的不断发展，在我国计划经济体制形成的乡镇行政管理体制也发生了重大变化，乡镇政府管理职能问题仍然普遍存在，很多乡镇在市场经济环境中仍然采用政令指导社会生产等情况，却没在政府职能上进行服务性转变，限制了农村经济的进一步发展，加剧了地方经济的落后。 　　乡镇管理职能泛化。政府没能积极履行服务职能，而在文化、经济以及社会管理上的职能不断扩大，部分地区乡镇政府职能错位，同时代表了财产所有者、市场主体经营者以及社会管理者，甚至有部分地方政府直接参与市场经济，以自身的权利作保障，强制市场个体进行市场经济调整，极大地限制了农村基层民主自治的发展。 　　党政一体化严重。导致这种问题的住院原因是长期以来我国存在的党政不分家，在日常管理和党务管理之间的界限没能处理清楚。按照乡镇行政管理体制来说，乡镇政府的实际管理权在地方行政管理者，而党委只在地方工作部署上做方向上的指导，在发展的过程中做好全局性统领作用。而在实际的管