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吉林省小城市土地节约集约利用探究 　　摘 要：粗放式土地利用，给城市建设和经济发展带来严重后果。基于吉林省小城市土地利用的特点，本文对吉林省小城市土地利用存在的问题进行剖析，提出吉林省小城市土地节约集约利用的建议，对吉林省小城市发展意义重大。 　　关键词：小城市；节约集约；土地利用；吉林省 　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160132032 　　“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”是我国城市建设的方针。城市达到一定规模后，城市愈大，城市病就愈多，积极发展小城市就成为我国今后城市建设的重点。作为我国城市体系底端，小城市不仅数量多，更是城乡经济联系的纽带，在区域经济发展中发挥着重要作用。因此，小城市土地利用的好坏，不仅影响着农业生产和城市建设的速度，也关系到城市土地管理的宏观大局。改革开放近40a来，吉林省小城市的发展摆脱了长期停滞的局面，呈现出快速的增长势头，随之而来的土地利用问题和难题也越来越突出，深入研究和探索吉林省小城市土地利用和管理问题就显得十分重要。 　　1 小城市发展中的土地利用特点 　　1.1 用地快速增长 　　进入20世纪90年代，随着房地产热、开发区热的出现和撤县建市导致城市人口的快速增长，受比较利益的驱动，农地转用释放超前，城市建设无限制外延发展，大量耕地被占用，城市用地失控，特别是新设置的城市不仅人均占地大，而且增长快，土地利用粗放，土地利用集约化程度低。 　　1.2 土地用途变更的随意性 　　城市在发展之前，普遍存在着不重视土地利用总体规划，许多县市规划编制的科学性和前瞻性不够，导致规划形同虚设，规划执行的效力差。城市建设用地与规划确定的用途很多不一致，特别是招商引资来的项目，人家指到哪里基本就开发到哪里，大量的良田沃土被改变为建设用地，土地用途变更的随意性很大。 　　1.3 土地权属的交叉性 　　随着经发飞速发展，土地变更加快，土地权属交叉性逐渐在城市边缘土地中呈现。按现行的土地法规，集体农用地必须依法变更用途，并进行土地权属变更登记[1]。但在“圈地热”和“房地产热”期间，不少企业用地并未经过审批，更没有进行权属变更，仅仅是直接与农民签订协议后就进行建设，致使城市用地范围内特别是城乡结合部土地权属模糊或交叉。 　　1.4 存量土地利用效率低 　　大量存量土地未进入市场实现优化配置，如一些企事业单位占而未用的土地，一些没有生产经营能力的企业的土地，以及一些虽有生产经营能力但需要拆迁改造的企业用地，由于法律政策，以及传统势力的阻力等原因还处于划拨使用状态，使得城市的发展主要是靠“摊大饼式”的外延发展，土地利用效率低。 　　1.5 土地隐形市场缺乏统一管理 　　由于历史上无偿使用土地，造成许多土地隐形市场存在，一些单位把现实中存有的土地进行非法交易，包括未补交出让金的划拨土地和集体土地。土地隐形市场虽然弥补了土地交易量的市场短缺，对盘活土地、提高城市土地的使用效率起到了一定的作用，但也给城市发展带来了一系列问题。导致土地宏观调控失调，土地市场混乱，模糊了土地财产关系，造成了国有土地资产的流失；缺乏规划管理，使土地的潜能未能充分发挥。 　　2 小城市土地利用中存在的问题 　　小城市的快速发展，无疑对整个国民经济的发展起到了积极的作用。但是，把耕地保护提高到“保护我们的生命线”的高度和新《土地管理法》实施用途管制之后，再审视小城市土地利用中的问题，就更加清楚了。笔者认为主要有以下几点： 　　2.1 未能正确处理城市发展与耕地保护的关系 　　作为最重要的资源之一，土地资源是可持续发展的核心和基础，正确处理城市发展与耕地保护的关系，已成为重要的研究课题。但是，前些年，一些地方领导片面强调“以地生财”，将建设“土地财政”化解成具体指标，层层分解到各级政府，开发区热、招商引资热等问题确实忽视了耕地保护，导致大批良田被占，致使耕地保护与城市盲目扩大矛盾加剧。因而，正确处理小城市发展与耕地保护关系，是未来城市发展与耕地保护的关键。 　　2.2 土地权属管理制度不健全，基础工作薄弱 　　目前，全国县级以上城市土地管理法律法规和土地利用政策相对完善，基本形成了一套完备的土地管理体系，对耕地保护、建设用地审批、土地用途管制等具有严格规定。但在耕地占用、建设用地管理中仍存在一些地方利益和意志，使得部分政策、法规并未落到实处，加之土地一级市场控制松懈，致使土地权属混乱。因此，今后要加强地籍登记等基础性工作，明确土地权属。 　　2.3 建设用地失控，城市外围耕地快速减少 　　建设用地在一定程度上沿袭粗放型的土地利用方式，偏重于用地规模的扩大，乱占滥用浪费土地现象突出。主要表现为：用地不合理，布局杂乱，容积率低，