杭州：绩效考评的“法治指数”.docVIP

杭州：绩效考评的“法治指数” 　　《杭州市绩效管理条例》于2016年1月1日起施行。从采取开放式社会评议，到注重过程管理，再到绩效问责，《条例》直面“庸官懒政”的现实焦点，全方位、全环节地重构整治“庸官懒政”的政府绩效管理体系。 　　由“政府本位”向“公民取向”转变 　　民意与政府本是紧密相连的关系，许多情况下前者还是后者的行为指向。然而多年来，政府绩效管理普遍存在着“以控制求稳定”的思维定式，由此滋生了少数官员“唯上不唯下”的上级满意而群众不满意，片面追求少数被考评的指标，统计水分等不合理现象。 　　据不完全统计，在各级政府绩效评估中，推行公众参与的比例不足10%。大多数的考评方式还是政府内部的自我总结和自上而下的内部考评，绩效考评的透明度、开放度和群众参与度普遍较低。 　　“造成这一局面的重要原因是，对公众评价政府还没有形成全国统一的政策指导和法规保障。”专家表示，目前绩效管理工作的开展主要取决于地方领导人对公众参与的认识程度，工作的随意性较大，没有上升到法律层面。由于社会评议政府方式实施成本高、难度大、变数多，出于便利评议的现实考虑，许多地方采取内部评议、自我评定和上级考核的方式，以换取内部皆大欢喜的和谐氛围，进而导致对“庸官懒政”的放纵、忽视甚至是网开一面。 　　正因如此，改变政府绩效管理中无视民意的现实，从制度层面改变“干好干坏由领导说了算”的制度弊端，成了《条例》必须承担的重要使命。 　　本着将群众满意度作为检验政府绩效的核心标准，改进公共管理质量、提高公共服务水平提供更强有力法律武器的初衷，《条例》进一步从法律上确认公民参与地位，明确规定：“绩效责任单位编制绩效管理规划和制定年度绩效目标，要通过部门网站或其他渠道向社会公众公开征求意见，涉及经济社会发展的重大事项或专业事项，应邀请相关专业领域的专家事先组织必要性和可行性论证；绩效管理机构在审核年度绩效目标时，要秉着公开透明的原则，将初步审定的绩效目标通过杭州考评网进行公示，征求社会公众的意见。下达后的年度绩效目标，则常年挂在网上，接受公众的‘对标’。” 　　值得一提的是，此次《条例》围绕“公民导向”为原则还在制度层面上作出了一系列的重大规定。在综合考评分值权重上，公众参与的实际权重超过50%，突出了社会公众在政府绩效评估中的主体地位。参评代表更是覆盖社会各阶层，其中，市民代表人数最多、所占比重最大。这意味着，未来在绩效管理全过程中将注重公众意见的吸收和应用，而社会公众也将对绩效规划、绩效目标的设定和执行享有实质参与权。 　　“杭州市综合考评和绩效管理是一个开放的、多元的管理体系，既有内部的目标考核、领导考评，也有以社会公众为主体的社会评价，改变了以往单一封闭的政府组织内部考核模式。”杭州市考评办（绩效办）主任伍彬说。 　　“《条例》作为国内首部具有实践基础的政府绩效管理地方性法规，以创新创优为特色，以提升群众满意度为动力，创立了融目标考核、社会评价和领导考评于一体的‘三位一体’综合考评制度。”浙江大学公共服务与绩效评估研究中心主任胡税根教授指出，这一模式整合了“自上而下”和“自下而上”两种评估模式，实现了政府管理向“公民满意原则”的转变，体现了政府工作重心由“政府本位”向“公民取向”的转变。 　　摒弃年终“一锤定音” 　　如何提高绩效管理的科学化，发挥好绩效管理的作用？ 是《条例》涉及的又一个重大议题。 　　客观来看，在行政管理中，比较普遍的情况是，很多工作习惯于大而化之，定性评价多、定量分析少，目标定好到年底考核一下便草草了事，这在现实中造成绩效考核“不严不实”问题。 　　而学界的普遍共识是，年度考核应该是政府绩效评估的重要参考，但不应是唯一的标准，而是应当同时考量问题改进程度、民意回应度等因素，塑造更精准更具弹性的绩效考核标准。 　　这一呼声和思路，最终体现于《条例》中。绩效考核标准正式摒弃了年终“一锤定音”的旧模式，取而代之的是以过程管理为导向的新模式，即原则规定：“绩效管理机构应当建立绩效监测工作制度；绩效责任单位应当按照经审核确定的年度绩效目标实施绩效管理，定期分析影响绩效目标实现的制约因素，建立和完善内部责任体系和奖惩机制，推进年度绩效目标的实现；同时，绩效责任单位还应按照绩效管理机构的要求，及时报送绩效目标进展情况、存在问题等方面的绩效信息，并将进展情况通过网站等渠道进行公开，接受公众的评议和监督。” 　　由此，《条例》建起了更符政府工作目标、更具弹性、更加合理的绩效考核标准。此举也被视为提高政府年度目标完成、建立公共服务型政府的一项重大制度变革。对此，浙江省公共政策研究院副院长蓝蔚青研究员表示：“政府对绩效的管理当然首先是对目标的管理，但为了保障目标的顺利实现，必须进行过程管理，特别是对本地区经济社会有重大影