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公共政策制定中的利益分析 摘 要： 在现代社会中，公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段，公共政策对于当今社会发展有着重要的意义和作用。公共政策作为调整社会不同集团利益的平衡器和政府及其它行政机构对社会实践有效管理的杠杆，其制定过程实际上就是一个社会利益的分配过程，这一过程必然存在着各利益主体之间的利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。本文采用利益分析视角，来探讨利益分析对公共政策制定过程的影响，并提出了公共政策制定的完善机制。以马克思主义为指导的利益分析方法，与公共政策研究的几个传统视角（行为分析、价值分析、规范分析、可行性分析）相比，不仅是公共政策分析的逻辑起点，更能揭示问题的实质，日益成为公共政策研究的基本方法。 关键词： 公共政策制定 利益 利益分析 在现代社会中，公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段，公共政策对于当今社会发展有着重要的意义和作用。公共政策作为调整社会不同集团利益的平衡器和政府及其它行政机构对社会实践有效管理的杠杆，越来越受到人们的广泛关注，也成为公共行政科学研究的一个重要领域。“政策是人们利益的具体体现”，[1]“公共政策是政府选择、综合、分配、落实利益中所制定的行为规范”。[2]可见，一项公共政策的提出、制定、实施都是各种利益因素互相博弈的结果。公共政策的目标实际上就是对各种利益矛盾进行协调处理和重新界定。因此对于利益的关注既是公共利益得以产生的起点，也是公共政策目标的归宿点。本文采用利益分析视角，来探讨利益分析对公共政策制定过程的影响，并提出了公共政策制定的完善机制。 1.利益分析在公共政策研究中的意义 政治学的基本理论告诉我们，“任何一项政策说到底都是关于权利和利益的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或阶层间，政策实施的效果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益。”[3]而且，在政策制定的过程中，只有保障不同人、不同集团、不同社会力量的利益要求有充分的表达机会，才能最大限度地反映各种利益团体的意志。但是任何一项政策所体现出来的利益追求和利益分配都有失偏颇，并未达到里一分排得最优化状态或各方利益的协调状态。因此，一项好的政策，除了追求利益的“共有”状态之外，还需要追求各种利益主体的利益分配的和谐状态。而要做到这一点，需要在公共政策的制定过程中，引用一种特殊的分析方法，这就是利益分析方法。 坚持以马克思主义的利益分析方法为指导，进行公共政策研究，不仅有着深远的理论意义，而且有着重要实践意义。 1.1 利益分析方法的理论意义 从公共政策的本质来看，利益分析从利益角度分析人们结成政治关系、经济关系、文化关系等社会关系的动因，“必须到生产关系中间去探讨社会现象的根源，必须把这些现象归结为一定的阶级利益”。[4]因而，利益分析视角的采用，使公共政策的研究得以在人们的社会利益方面进一步深化，使得公共政策的本质更加明确化，即公共政策是依据特定时期的目标，在增进与分配社会公共利益中所制定的行为准则。 从公共政策的制定过程来看，在政策问题的选择、政策方案的制定和选择、政策内容实施和政策效果的评估等政策制定过程中始终贯穿着利益的博弈。利益群体结成非正规性利益团体、非社团利益团体、机构性利益团体、社团性利益团体等通过游说、宣传、支持竞选活动、示威游行等策略影响公共政策的全过程。 从公共政策分析方法论来看，利益分析与公共政策研究的几个传统视角（行为分析、价值分析、规范分析、可行性分析）[5]相比，它从利益的角度来分析问题，更能揭示问题的实质，且其他视角也离不开利益分析，所以利益分析是政策分析方法论的基础，为我们提供了研究公共政策的逻辑起点和逻辑主轴，提供了理论上新的连接点和支持点，有利于我们更好地揭示和认识一些重大的现实政策问题，以达到既治标又治本的目的。 1.2 利益分析方法的实践意义 在建国以来相当长的一段时期内，由于我国在经济上形成了以公有制为社会唯一利益源泉的局面，国家运用行政权力禁止其他利益源泉的存在，从而形成了具有高度整体性的利益结构。其基本特征是： 个体利益、团体利益都必须服从于整体利益，在国家调控下，个体利益平均化。人们之间的利益表达受到严格限制，虽然在人们的基本利益受到威胁时会出现一定的利益表达，但总是被当作个人主义、地方主义、团体主义予以批判，甚至成为阶级斗争、资本主义复辟的新动向受到打击。改革开放以来，随着所有制结构的多元化，在经济力量和政治力量的双重推动下，我国社会进入了阶层分化期。据调查，我国现代化的社会阶层结构的雏形已经形成，社会结构中的中下层在逐步缩小，社会中间层已经出现，并且正在不断壮大，掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大，各阶层在分化中增强了自我意识。在现阶段以及在今后相当长的一段时间内，人们的利益不断增加，利益差别、利益界限日渐明显，利